國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于深化收支

兩條線改革進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政

管理意見(jiàn)的通知

國(guó)辦發(fā)〔2001〕93號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

    財(cái)政部《關(guān)于深化收支兩條線改革進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理的意見(jiàn)》已經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

                國(guó)務(wù)院辦公廳                   

二○○一年十二月十日       

關(guān)于深化收支兩條線改革進(jìn)一步

加強(qiáng)財(cái)政管理的意見(jiàn)

(財(cái)政部二○○一年十一月十五日)

黨的十五屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》明確提出，要“推行和完善部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)、招投標(biāo)等制度?！薄皬?qiáng)化預(yù)算管理和審計(jì)監(jiān)督，經(jīng)費(fèi)按預(yù)算支出，不得隨意追加。加強(qiáng)財(cái)政專戶管理，逐步實(shí)行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)管的財(cái)政綜合預(yù)算。清理和取消‘小金庫(kù)’，嚴(yán)禁設(shè)立賬外賬?！薄皥?zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門都要嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線制度?！睆闹贫壬?、源頭上治理腐敗，加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)。為了認(rèn)真貫徹這一精神，從根本上解決預(yù)算外資金管理中存在的突出問(wèn)題，我部在反復(fù)研究并征求有關(guān)部門意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)深化收支兩條線改革，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理提出以下意見(jiàn)。

一、目前預(yù)算外資金管理的有關(guān)情況

近年來(lái)，各地區(qū)、各部門按照國(guó)務(wù)院和中紀(jì)委的有關(guān)規(guī)定，不斷推進(jìn)和加強(qiáng)政府收費(fèi)和罰沒(méi)收入“收支兩條線”的管理工作，財(cái)政部先后會(huì)同有關(guān)部門制定了一系列收費(fèi)和罰沒(méi)收入“收支兩條線”管理以及銀行賬戶管理等方面的規(guī)定。罰沒(méi)收入和相當(dāng)一部分收費(fèi)收入已納入預(yù)算管理，對(duì)絕大部分預(yù)算外資金實(shí)行了財(cái)政專戶管理。當(dāng)前存在的主要問(wèn)題是：上繳的收費(fèi)和罰沒(méi)收入與執(zhí)收單位的支出安排仍存在掛鉤現(xiàn)象；部門預(yù)算未將執(zhí)收單位預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排；中央本級(jí)大部分收費(fèi)仍由單位自收自繳，沒(méi)有實(shí)行收繳分離；執(zhí)收單位預(yù)算外資金使用仍不夠規(guī)范、合理等，從而導(dǎo)致部門之間行政開(kāi)支、職工收入水平差距較大，收費(fèi)和罰沒(méi)收入中亂收、亂罰、截留、挪用現(xiàn)象比較突出，群眾意見(jiàn)較大，影響了黨和政府的形象。

二、深化“收支兩條線”改革的意見(jiàn)

深化“收支兩條線”改革需要做好三個(gè)方面的工作：一是要將各部門的預(yù)算外收入全部納入財(cái)政專戶管理，有條件的納入預(yù)算管理，任何部門不得“坐收”、“坐支”。二是部門預(yù)算要全面反映部門及所屬單位預(yù)算內(nèi)外資金收支狀況，提高各部門支出的透明度。同時(shí)，財(cái)政部門要合理核定支出標(biāo)準(zhǔn)，并按標(biāo)準(zhǔn)足額供給經(jīng)費(fèi)。三是要根據(jù)新的情況，修訂、完善有關(guān)法規(guī)和規(guī)章制度，使“收支兩條線”管理工作法制化、制度化、規(guī)范化。

(一)對(duì)中央部門區(qū)分不同情況，分別采取將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理或?qū)嵭惺罩撱^管理等辦法

1．抓好基礎(chǔ)工作，繼續(xù)清理整頓現(xiàn)行收費(fèi)。在進(jìn)一步清理整頓的基礎(chǔ)上，陸續(xù)公布取消不合法、不合理的收費(fèi)項(xiàng)目；將部分不體現(xiàn)政府行為的行政事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)并依法征稅。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)收費(fèi)的財(cái)政審批管理和監(jiān)督檢查，規(guī)范收費(fèi)行為。

2．將公安部、最高人民法院、海關(guān)總署、工商總局、環(huán)?？偩?個(gè)行政執(zhí)法部門按規(guī)定收取的預(yù)算外收入(不含所屬院校的收費(fèi)，下同。見(jiàn)附件1)全部納入預(yù)算，全額上繳中央國(guó)庫(kù)；其支出由財(cái)政部按該部門履行職能的需要核定，確保經(jīng)費(fèi)供給。

3．對(duì)國(guó)家質(zhì)檢總局、外經(jīng)貿(mào)部、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等28個(gè)中央部門的預(yù)算外資金(見(jiàn)附件2)，實(shí)行收支脫鉤管理。其預(yù)算外收入繳入財(cái)政專戶，財(cái)政部按核定的綜合定額標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌安排年度財(cái)政支出，編制綜合財(cái)政預(yù)算。

4．改變國(guó)稅系統(tǒng)、海關(guān)系統(tǒng)按收入比例提取經(jīng)費(fèi)的辦法，實(shí)行“預(yù)算制”。從2002年起，按照部門預(yù)算的統(tǒng)一要求核定經(jīng)費(fèi)支出。

5．為了保證試點(diǎn)單位的支出需要，對(duì)上述實(shí)行預(yù)算外收入納入預(yù)算管理和收支脫鉤試點(diǎn)的部門，按適當(dāng)?shù)谋壤硕ú块T機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi)，由部門按規(guī)定使用。

6．其他有預(yù)算外收入的部門，暫維持現(xiàn)行管理方式，但要進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算外收支管理，今后將根據(jù)改革的進(jìn)展情況研究制訂規(guī)范的管理辦法。

(二)從2002年開(kāi)始，在編制部門預(yù)算時(shí)，中央級(jí)行政事業(yè)單位要編制基本支出預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算以及政府采購(gòu)預(yù)算

1．對(duì)中央級(jí)行政單位和依照國(guó)家公務(wù)員制度管理的一級(jí)事業(yè)單位所開(kāi)支的行政性經(jīng)費(fèi)，以及具備試行定員定額管理?xiàng)l件的事業(yè)單位開(kāi)支的事業(yè)費(fèi)，要按定員定額管理方法編制基本支出預(yù)算。

2．所有編制基本支出預(yù)算的單位，要同時(shí)編制項(xiàng)目預(yù)算。項(xiàng)目支出預(yù)算要在對(duì)申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行充分的可行性論證和嚴(yán)格審核的基礎(chǔ)上，按照輕重緩急進(jìn)行項(xiàng)目排序，并結(jié)合當(dāng)年財(cái)力狀況，優(yōu)先安排急需、可行的項(xiàng)目。對(duì)財(cái)政預(yù)算安排的項(xiàng)目，其實(shí)施過(guò)程及完成結(jié)果要進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，追蹤問(wèn)效。

3．所有編制項(xiàng)目預(yù)算的單位，都要正式編制政府采購(gòu)預(yù)算，財(cái)政部在批復(fù)其部門預(yù)算時(shí)一并批復(fù)。

(三)改革預(yù)算外資金收繳制度，實(shí)行收繳分離

從2002年開(kāi)始，按照財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案的要求，對(duì)中央單位現(xiàn)行的預(yù)算外資金收繳制度進(jìn)行改革，實(shí)行收繳分離。

1．取消現(xiàn)行各執(zhí)收單位開(kāi)設(shè)的各類預(yù)算外資金賬戶，改由財(cái)政部門按執(zhí)收單位分別開(kāi)設(shè)預(yù)算外資金財(cái)政匯繳專戶，從根本上避免資金的截留、擠占、挪用和坐收坐支。該賬戶只能用于預(yù)算外收入收繳，不得用于執(zhí)收單位的支出。應(yīng)繳納有關(guān)收費(fèi)的單位或個(gè)人，根據(jù)執(zhí)收單位發(fā)出的繳款通知，直接將收入繳入指定的預(yù)算外資金財(cái)政匯繳專戶。暫時(shí)難以直接繳入財(cái)政匯繳專戶的少量零星收入和當(dāng)場(chǎng)執(zhí)收的收入(如工本費(fèi)等)，可先由繳款單位和個(gè)人直接繳給執(zhí)收單位，再由執(zhí)收單位及時(shí)將收入繳入預(yù)算外資金財(cái)政匯繳專戶。同時(shí)，取消原對(duì)一些單位實(shí)行的預(yù)算外收入按一定比例留用、不上繳財(cái)政專戶的管理辦法。

2．對(duì)預(yù)算外資金匯繳專戶實(shí)行零余額管理。預(yù)算外資金財(cái)政匯繳專戶的收繳清算業(yè)務(wù)，由財(cái)政部門按規(guī)定程序委托代理銀行辦理。每日由代理銀行通過(guò)資金匯劃清算系統(tǒng)將繳入預(yù)算外資金財(cái)政匯繳專戶的資金，全部劃轉(zhuǎn)到預(yù)算外資金財(cái)政專戶，實(shí)行零余額管理。同時(shí)，代理銀行根據(jù)財(cái)政部門的規(guī)定，按照與財(cái)政部門簽訂的委托代理協(xié)議的要求，對(duì)收繳的收入按部門進(jìn)行分賬核算，并及時(shí)向執(zhí)收單位及其主管部門、財(cái)政部門反饋有關(guān)信息。

預(yù)算外資金收入收繳制度改革是實(shí)施財(cái)政收入收繳制度改革的第一步。今后，還將對(duì)納入預(yù)算管理的其他非稅收收入和稅收收入收繳制度實(shí)施改革。

(四)促進(jìn)地方加大“收支兩條線”改革力度

從總體上看，地方都在大力推進(jìn)“收支兩條線”的改革工作，但地區(qū)之間不平衡。為了進(jìn)一步促進(jìn)地方加強(qiáng)“收支兩條線”管理，從2002年起，地方公安、法院、工商、環(huán)保、計(jì)劃生育等執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門的預(yù)算外收費(fèi)收入要全部上繳地方國(guó)庫(kù)，納入預(yù)算管理。地方其他行政事業(yè)單位收費(fèi)一律繳入財(cái)政專戶管理。在收繳制度上，繼續(xù)推行和完善收費(fèi)、罰沒(méi)收入實(shí)行“單位開(kāi)票、銀行代理、財(cái)政統(tǒng)管”的征管體制。同時(shí)，地方要加快部門預(yù)算的改革步伐。2002年省級(jí)財(cái)政都要對(duì)公安、法院、工商、環(huán)保、計(jì)劃生育等部門實(shí)行部門預(yù)算，并盡可能擴(kuò)大省級(jí)實(shí)行部門預(yù)算的范圍；地(市)級(jí)財(cái)政也要對(duì)上述部門實(shí)行部門預(yù)算，并為擴(kuò)大部門預(yù)算改革范圍做好準(zhǔn)備；有條件的地區(qū)還可以在縣級(jí)財(cái)政進(jìn)行部門預(yù)算改革試點(diǎn)。2003年省級(jí)財(cái)政對(duì)全部行政單位都要實(shí)行部門預(yù)算，省以下單位實(shí)行部門預(yù)算的范圍要進(jìn)一步擴(kuò)大。

三、推進(jìn)上述改革需要注意解決的幾個(gè)問(wèn)題

對(duì)實(shí)行規(guī)范的“收支兩條線”管理可能遇到的有關(guān)問(wèn)題，采取以下措施妥善解決：

(一)關(guān)于各單位津貼補(bǔ)助水平問(wèn)題。目前，各部門為了解決本單位福利待遇問(wèn)題，在國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的工資之外，還發(fā)放了數(shù)額不等的津貼。這些津貼補(bǔ)助所需資金有的來(lái)自預(yù)算外收入，有的來(lái)自機(jī)關(guān)服務(wù)中心或從下屬單位集中的資金。改革后，由于這部分津貼失去部分資金來(lái)源，可能要影響到部分單位的津貼補(bǔ)助水平。對(duì)此，應(yīng)通過(guò)建立規(guī)范的津貼制度解決?？紤]到2002年部門預(yù)算已經(jīng)開(kāi)始編制，為在2002年部門預(yù)算中體現(xiàn)深化“收支兩條線”改革的要求，先采取以下過(guò)渡辦法：請(qǐng)各部門如實(shí)報(bào)送上年發(fā)放津貼補(bǔ)助的數(shù)額及資金來(lái)源，在核定的基礎(chǔ)上，對(duì)其中用預(yù)算外資金安排的部分，由財(cái)政在部門預(yù)算中予以安排；用其他資金來(lái)源安排的部分可暫維持原渠道。采取上述辦法后，各部門不得再?gòu)念A(yù)算外資金中另行安排相應(yīng)的支出。

(二)關(guān)于差旅費(fèi)等公用經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。過(guò)去財(cái)政核定的差旅費(fèi)等公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，是造成各部門行政經(jīng)費(fèi)緊張的重要原因之一，相當(dāng)一些部門用預(yù)算外資金或向下轉(zhuǎn)移等辦法彌補(bǔ)差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、接待費(fèi)等公用經(jīng)費(fèi)的不足。對(duì)此，財(cái)政部已經(jīng)在2001年進(jìn)行定員定額試點(diǎn)時(shí)，較大幅度提高了行政單位的支出定額。在編制2002年部門預(yù)算時(shí)，財(cái)政部將進(jìn)一步提高支出定額，逐步使行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算能夠基本符合行政單位行使職能的實(shí)際支出需要，杜絕部門亂拉、挪用其他資金彌補(bǔ)行政支出的問(wèn)題。在提高行政單位支出定額的同時(shí)，財(cái)政部要積極會(huì)同有關(guān)部門抓緊研究修改差旅費(fèi)等公用經(jīng)費(fèi)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)。

(三)關(guān)于公費(fèi)醫(yī)療經(jīng)費(fèi)超支問(wèn)題。目前一些部門公費(fèi)醫(yī)療經(jīng)費(fèi)超支嚴(yán)重，許多部門使用預(yù)算外收入彌補(bǔ)公費(fèi)醫(yī)療經(jīng)費(fèi)不足。由于2002年中央、國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位將按屬地化的原則參加北京市的公費(fèi)醫(yī)療制度改革，單位繳付的基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)和公務(wù)員的醫(yī)療補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)由財(cái)政列入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算予以保證，并實(shí)行?？顚Ｓ?、單獨(dú)建賬、單獨(dú)管理，因此不會(huì)再出現(xiàn)公費(fèi)醫(yī)療經(jīng)費(fèi)超支的情況。對(duì)于以前年度積累下來(lái)的公費(fèi)醫(yī)療超支經(jīng)費(fèi)，財(cái)政部將會(huì)同有關(guān)部門盡快研究解決辦法。

(四)關(guān)于事業(yè)單位改革問(wèn)題。中央事業(yè)單位的預(yù)算外資金規(guī)模較大，加強(qiáng)這部分預(yù)算外資金的管理，需要與事業(yè)單位改革結(jié)合起來(lái)。我們將根據(jù)事業(yè)單位改革的進(jìn)展情況，提出事業(yè)單位預(yù)算外資金管理改革的措施。

(五)關(guān)于一些單位支出水平過(guò)高的問(wèn)題。目前有些單位因情況特殊和歷史原因，人員經(jīng)費(fèi)、日常公用經(jīng)費(fèi)水平很高，又缺乏相應(yīng)的開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行收支脫鉤管理后，支出核定亟須制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。為保證2002年部門預(yù)算及時(shí)編制，對(duì)有關(guān)單位暫維持其現(xiàn)有開(kāi)支水平。同時(shí)，由財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門抓緊研究制訂這些單位的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，待國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，從2003年起改按新的開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)核定支出。

(六)關(guān)于超編人員的經(jīng)費(fèi)處理問(wèn)題。目前，一些部門，尤其是地方部門的超編人員經(jīng)費(fèi)主要通過(guò)預(yù)算外資金解決，深化“收支兩條線”改革后，各項(xiàng)收費(fèi)全部納入預(yù)算上繳國(guó)庫(kù)，支出由財(cái)政根據(jù)職能需要重新核定，超編人員經(jīng)費(fèi)將失去來(lái)源。在國(guó)務(wù)院有關(guān)部門研究提出妥善解決人員超編問(wèn)題的辦法之前，可采取過(guò)渡辦法，即在一定時(shí)間內(nèi)財(cái)政只安排超編人員的個(gè)人經(jīng)費(fèi)，不再安排公用經(jīng)費(fèi)。

(七)關(guān)于可能出現(xiàn)上繳收入下降問(wèn)題。實(shí)行收支脫鉤以后，如果管理工作跟不上，一些部門和相關(guān)人員可能出現(xiàn)應(yīng)收不收、應(yīng)罰不罰，弱化執(zhí)法力度問(wèn)題，也會(huì)加大中央和地方財(cái)政的支出壓力。對(duì)此，有關(guān)部門要切實(shí)貫徹《違反行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》(國(guó)務(wù)院令第281號(hào))，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，對(duì)不履行職責(zé)，應(yīng)收不收，應(yīng)罰不罰的有關(guān)責(zé)任人員，要予以嚴(yán)肅查處，并選擇典型案例予以曝光，確保預(yù)算外資金的依法收繳和清算。

(八)關(guān)于嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律問(wèn)題。深化“收支兩條線”改革后，各部門必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定，將罰沒(méi)收入、行政性收費(fèi)和預(yù)算外收入，及時(shí)足額地繳入國(guó)庫(kù)或預(yù)算外資金財(cái)政專戶，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)移、截留資金，嚴(yán)禁私設(shè)過(guò)渡性收入賬戶滯留不繳，嚴(yán)禁挪用、坐支，嚴(yán)禁私分或擅自用于職工福利，嚴(yán)禁將執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰權(quán)力擅自下放給所屬事業(yè)單位。違反上述規(guī)定的，監(jiān)察部門要嚴(yán)肅追究有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員的責(zé)任，給予必要的政紀(jì)處分。觸犯刑律的，要追究刑事責(zé)任。

深化“收支兩條線”改革是一項(xiàng)復(fù)雜的工作。財(cái)政部門要切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，從講政治、顧大局、反腐敗的高度認(rèn)識(shí)這項(xiàng)改革的重大意義，增強(qiáng)改革意識(shí)、服務(wù)意識(shí)和保障意識(shí)。該保證的經(jīng)費(fèi)要足額安排，該撥付的資金要及時(shí)撥付，確保預(yù)算單位行使職能不受影響。要充分考慮改革單位的實(shí)際情況，實(shí)事求是地合理核定收支規(guī)模與支出標(biāo)準(zhǔn)。2002年中央和地方預(yù)算安排都要留有余地，確保如出現(xiàn)收入下降時(shí)能保證必需的支出。

附件：1.預(yù)算外資金納入預(yù)算管理部門及預(yù)算外收入項(xiàng)目表

      2.預(yù)算外資金實(shí)行收支脫鉤管理部門及預(yù)算外收入項(xiàng)目表