國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院體改辦關(guān)于

水利工程管理體制改革實施意見的通知

國辦發(fā)〔2002〕45號　　

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

國務(wù)院體改辦關(guān)于《水利工程管理體制改革實施意見》已經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

國務(wù)院辦公廳　　　　　　　　　

二○○二年九月十七日　　　

水利工程管理體制改革實施意見

(國務(wù)院體改辦二○○二年九月三日)

為了保證水利工程的安全運行，充分發(fā)揮水利工程的效益，促進水資源的可持續(xù)利用，保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，現(xiàn)就水利工程管理體制改革(以下簡稱水管體制改革)提出以下實施意見。

一、水管體制改革的必要性和緊迫性

水利工程是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施。50多年來，我國興建了一大批水利工程，形成了數(shù)千億元的水利固定資產(chǎn)，初步建成了防洪、排澇、灌溉、供水、發(fā)電等工程體系，在抗御水旱災(zāi)害，保障經(jīng)濟社會安全，促進工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，保護水土資源和改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。

但是，水利工程管理中存在的問題也日趨突出，主要是：水利工程管理體制不順，水利工程管理單位(以下簡稱水管單位)機制不活，水利工程運行管理和維修養(yǎng)護經(jīng)費不足，供水價格形成機制不合理，國有水利經(jīng)營性資產(chǎn)管理運營體制不完善等。這些問題不僅導(dǎo)致大量水利工程得不到正常的維修養(yǎng)護，效益嚴(yán)重衰減，而且對國民經(jīng)濟和人民生命財產(chǎn)安全帶來極大的隱患，如不盡快從根本上解決，國家近年來相繼投入巨資新建的大量水利設(shè)施也將老化失修、積病成險。因此，推進水管體制改革勢在必行。

二、水管體制改革的目標(biāo)和原則

(一)水管體制改革的目標(biāo)。

通過深化改革，力爭在3至5年內(nèi)，初步建立符合我國國情、水情和社會主義市場經(jīng)濟要求的水利工程管理體制和運行機制：

——建立職能清晰、權(quán)責(zé)明確的水利工程管理體制；

——建立管理科學(xué)、經(jīng)營規(guī)范的水管單位運行機制；

——建立市場化、專業(yè)化和社會化的水利工程維修養(yǎng)護體系；

——建立合理的水價形成機制和有效的水費計收方式；

——建立規(guī)范的資金投入、使用、管理與監(jiān)督機制；

——建立較為完善的政策、法律支撐體系。

(二)水管體制改革的原則。

1.正確處理水利工程的社會效益與經(jīng)濟效益的關(guān)系。既要確保水利工程社會效益的充分發(fā)揮，又要引入市場競爭機制，降低水利工程的運行管理成本，提高管理水平和經(jīng)濟效益。

2.正確處理水利工程建設(shè)與管理的關(guān)系。既要重視水利工程建設(shè)，又要重視水利工程管理，在加大工程建設(shè)投資的同時加大工程管理的投入，從根本上解決“重建輕管”問題。

3.正確處理責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系。既要明確政府各有關(guān)部門和水管單位的權(quán)利和責(zé)任，又要在水管單位內(nèi)部建立有效的約束和激勵機制，使管理責(zé)任、工作績效和職工的切身利益緊密掛鉤。

4.正確處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系。既要從水利行業(yè)的實際出發(fā)，大膽探索，勇于創(chuàng)新，又要積極穩(wěn)妥，充分考慮各方面的承受能力，把握好改革的時機與步驟，確保改革順利進行。

5.正確處理近期目標(biāo)與長遠發(fā)展的關(guān)系。既要努力實現(xiàn)水管體制改革的近期目標(biāo)，又要確保新的管理體制有利于水資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、水管體制改革的主要內(nèi)容和措施

(一)明確權(quán)責(zé)，規(guī)范管理。

水行政主管部門對各類水利工程負(fù)有行業(yè)管理責(zé)任，負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查水利工程的管理養(yǎng)護和安全運行，對其直接管理的水利工程負(fù)有監(jiān)督資金使用和資產(chǎn)管理責(zé)任。對國民經(jīng)濟有重大影響的水資源綜合利用及跨流域(指全國七大流域)引水等水利工程，原則上由國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)管理；一個流域內(nèi)，跨省(自治區(qū)、直轄市)的骨干水利工程原則上由流域機構(gòu)負(fù)責(zé)管理；一省(自治區(qū)、直轄市)內(nèi)，跨行政區(qū)劃的水利工程原則上由上一級水行政主管部門負(fù)責(zé)管理；同一行政區(qū)劃內(nèi)的水利工程，由當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T負(fù)責(zé)管理。各級水行政主管部門要按照政企分開、政事分開的原則，轉(zhuǎn)變職能，改善管理方式，提高管理水平。

水管單位具體負(fù)責(zé)水利工程的管理、運行和維護，保證工程安全和發(fā)揮效益。

水行政主管部門管理的水利工程出現(xiàn)安全事故的，要依法追究水行政主管部門、水管單位和當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)人的責(zé)任；其他單位管理的水利工程出現(xiàn)安全事故的，要依法追究業(yè)主責(zé)任和水行政主管部門的行業(yè)管理責(zé)任。

(二)劃分水管單位類別和性質(zhì)，嚴(yán)格定編定崗。

1.劃分水管單位類別和性質(zhì)。根據(jù)水管單位承擔(dān)的任務(wù)和收益狀況，將現(xiàn)有水管單位分為三類：

第一類是指承擔(dān)防洪、排澇等水利工程管理運行維護任務(wù)的水管單位，稱為純公益性水管單位，定性為事業(yè)單位。

第二類是指承擔(dān)既有防洪、排澇等公益性任務(wù)，又有供水、水力發(fā)電等經(jīng)營性功能的水利工程管理運行維護任務(wù)的水管單位，稱為準(zhǔn)公益性水管單位。準(zhǔn)公益性水管單位依其經(jīng)營收益情況確定性質(zhì)，不具備自收自支條件的，定性為事業(yè)單位；具備自收自支條件的，定性為企業(yè)。目前已轉(zhuǎn)制為企業(yè)的，維持企業(yè)性質(zhì)不變。

第三類是指承擔(dān)城市供水、水力發(fā)電等水利工程管理運行維護任務(wù)的水管單位，稱為經(jīng)營性水管單位，定性為企業(yè)。

水管單位的具體性質(zhì)由機構(gòu)編制部門會同同級財政和水行政主管部門負(fù)責(zé)確定。

2.嚴(yán)格定編定崗。事業(yè)性質(zhì)的水管單位，其編制由機構(gòu)編制部門會同同級財政部門和水行政主管部門核定。實行水利工程運行管理與維修養(yǎng)護分離(以下簡稱管養(yǎng)分離)后的維修養(yǎng)護人員、準(zhǔn)公益性水管單位中從事經(jīng)營性資產(chǎn)運營和其他經(jīng)營活動的人員，不再核定編制。各水管單位要根據(jù)國務(wù)院水行政主管部門和財政部門共同制定的《水利工程管理單位定崗標(biāo)準(zhǔn)》，在批準(zhǔn)的編制總額內(nèi)合理定崗。

(三)全面推進水管單位改革，嚴(yán)格資產(chǎn)管理。

1.根據(jù)水管單位的性質(zhì)和特點，分類推進人事、勞動、工資等內(nèi)部制度改革。事業(yè)性質(zhì)的水管單位，要按照精簡、高效的原則，撤并不合理的管理機構(gòu)，嚴(yán)格控制人員編制；全面實行聘用制，按崗聘人，職工競爭上崗，并建立嚴(yán)格的目標(biāo)責(zé)任制度；水管單位負(fù)責(zé)人由主管部門通過競爭方式選任，定期考評，實行優(yōu)勝劣汰。事業(yè)性質(zhì)的水管單位仍執(zhí)行國家統(tǒng)一的事業(yè)單位工資制度，同時鼓勵在國家政策指導(dǎo)下，探索符合市場經(jīng)濟規(guī)則、靈活多樣的分配機制，把職工收入與工作責(zé)任和績效緊密結(jié)合起來。

企業(yè)性質(zhì)的水管單位，要按照產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的原則建立現(xiàn)代企業(yè)制度，構(gòu)建有效的法人治理結(jié)構(gòu)，做到自主經(jīng)營，自我約束，自負(fù)盈虧，自我發(fā)展；水管單位負(fù)責(zé)人由企業(yè)董事會或上級機構(gòu)依照相關(guān)規(guī)定聘任，其他職工由水管單位擇優(yōu)聘用,并依法實行勞動合同制度，與職工簽訂勞動合同；要積極推行以崗位工資為主的基本工資制度，明確職責(zé)，以崗定薪，合理拉開各類人員收入差距。

要努力探索多樣化的水利工程管理模式，逐步實行社會化和市場化。對于新建工程，應(yīng)積極探索通過市場方式，委托符合條件的單位管理水利工程。

2.規(guī)范水管單位的經(jīng)營活動，嚴(yán)格資產(chǎn)管理。由財政全額撥款的純公益性水管單位不得從事經(jīng)營性活動。準(zhǔn)公益性水管單位要在科學(xué)劃分公益性和經(jīng)營性資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，對內(nèi)部承擔(dān)防洪、排澇等公益職能部門和承擔(dān)供水、發(fā)電及多種經(jīng)營職能部門進行嚴(yán)格劃分，將經(jīng)營部門轉(zhuǎn)制為水管單位下屬企業(yè)，做到事企分開、財務(wù)獨立核算。事業(yè)性質(zhì)的準(zhǔn)公益性水管單位在核定的財政資金到位情況下，不得興辦與水利工程無關(guān)的多種經(jīng)營項目，已經(jīng)興辦的要限期脫鉤。企業(yè)性質(zhì)的準(zhǔn)公益性水管單位和經(jīng)營性水管單位的投資經(jīng)營活動，原則上應(yīng)圍繞與水利工程相關(guān)的項目進行，并保證水利工程日常維修養(yǎng)護經(jīng)費的足額到位。

加強國有水利資產(chǎn)管理，明確國有資產(chǎn)出資人代表。積極培育具有一定規(guī)模的國有或國有控股的企業(yè)集團，負(fù)責(zé)水利經(jīng)營性項目的投資和運營，承擔(dān)國有資產(chǎn)的保值增值責(zé)任。

(四)積極推行管養(yǎng)分離。

積極推行水利工程管養(yǎng)分離，精簡管理機構(gòu)，提高養(yǎng)護水平，降低運行成本。

在對水管單位科學(xué)定崗和核定管理人員編制基礎(chǔ)上，將水利工程維修養(yǎng)護業(yè)務(wù)和養(yǎng)護人員從水管單位剝離出來，獨立或聯(lián)合組建專業(yè)化的養(yǎng)護企業(yè)，以后逐步通過招標(biāo)方式擇優(yōu)確定維修養(yǎng)護企業(yè)。

為確保水利工程管養(yǎng)分離的順利實施，各級財政部門應(yīng)保證經(jīng)核定的水利工程維修養(yǎng)護資金足額到位；國務(wù)院水行政主管部門要盡快制定水利工程維修養(yǎng)護企業(yè)的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)；各級政府和水行政主管部門及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)努力創(chuàng)造條件，培育維修養(yǎng)護市場主體，規(guī)范維修養(yǎng)護市場環(huán)境。

(五)建立合理的水價形成機制，強化計收管理。

1.逐步理順?biāo)畠r。水利工程供水水費為經(jīng)營性收費，供水價格要按照補償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負(fù)擔(dān)的原則核定，對農(nóng)業(yè)用水和非農(nóng)業(yè)用水要區(qū)別對待，分類定價。農(nóng)業(yè)用水水價按補償供水成本的原則核定，不計利潤；非農(nóng)業(yè)用水(不含水力發(fā)電用水)價格在補償供水成本、費用、計提合理利潤的基礎(chǔ)上確定。水價要根據(jù)水資源狀況、供水成本及市場供求變化適時調(diào)整，分步到位。

除中央直屬及跨省級水利工程供水價格由國務(wù)院價格主管部門管理外，地方水價制定和調(diào)整工作由省級價格主管部門直接負(fù)責(zé)，或由市縣價格主管部門提出調(diào)整方案報省級價格主管部門批準(zhǔn)。國務(wù)院價格主管部門要盡快出臺《水利工程供水價格管理辦法》。

2.強化計收管理。要改進農(nóng)業(yè)用水計量設(shè)施和方法，逐步推廣按立方米計量。積極培育農(nóng)民用水合作組織，改進收費辦法，減少收費環(huán)節(jié)，提高繳費率。嚴(yán)格禁止鄉(xiāng)村兩級在代收水費中任意加碼和截留。

供水經(jīng)營者與用水戶要通過簽訂供水合同，規(guī)范雙方的責(zé)任和權(quán)利。要充分發(fā)揮用水戶的監(jiān)督作用，促進供水經(jīng)營者降低供水成本。

(六)規(guī)范財政支付范圍和方式，嚴(yán)格資金管理。

1.根據(jù)水管單位的類別和性質(zhì)的不同，采取不同的財政支付政策。純公益性水管單位，其編制內(nèi)在職人員經(jīng)費、離退休人員經(jīng)費、公用經(jīng)費等基本支出由同級財政負(fù)擔(dān)。工程日常維修養(yǎng)護經(jīng)費在水利工程維修養(yǎng)護歲修資金中列支。工程更新改造費用納入基本建設(shè)投資計劃，由計劃部門在非經(jīng)營性資金中安排。

事業(yè)性質(zhì)的準(zhǔn)公益性水管單位，其編制內(nèi)承擔(dān)公益性任務(wù)的在職人員經(jīng)費、離退休人員經(jīng)費、公用經(jīng)費等基本支出，以及公益性部分的工程日常維修養(yǎng)護經(jīng)費等項支出，由同級財政負(fù)擔(dān)，更新改造費用納入基本建設(shè)投資計劃，由計劃部門在非經(jīng)營性資金中安排；經(jīng)營性部分的工程日常維修養(yǎng)護經(jīng)費由企業(yè)負(fù)擔(dān)，更新改造費用在折舊資金中列支，不足部分由計劃部門在非經(jīng)營性資金中安排。事業(yè)性質(zhì)的準(zhǔn)公益性水管單位的經(jīng)營性資產(chǎn)收益和其他投資收益要納入單位的經(jīng)費預(yù)算。各級水行政主管部門應(yīng)及時向同級財政部門報告該類水管單位各種收益的變化情況，以便財政部門實行動態(tài)核算，并適時調(diào)整財政補貼額度。

企業(yè)性質(zhì)的水管單位，其所管理的水利工程的運行、管理和日常維修養(yǎng)護資金由水管單位自行籌集，財政不予補貼。企業(yè)性質(zhì)的水管單位要加強資金積累，提高抗風(fēng)險能力，確保水利工程維修養(yǎng)護資金的足額到位，保證水利工程的安全運行。

水利工程日常維修養(yǎng)護經(jīng)費數(shù)額，由財政部門會同同級水行政主管部門依據(jù)《水利工程維修養(yǎng)護定額標(biāo)準(zhǔn)》確定。《水利工程維修養(yǎng)護定額標(biāo)準(zhǔn)》由國務(wù)院水行政主管部門會同財政部門共同制定。

2.積極籌集水利工程維修養(yǎng)護歲修資金。為保障水管體制改革的順利推進，各級政府要合理調(diào)整水利支出結(jié)構(gòu)，積極籌集水利工程維修養(yǎng)護歲修資金。中央水利工程維修養(yǎng)護歲修資金來源為中央水利建設(shè)基金的30%(調(diào)整后的中央水利建設(shè)基金使用結(jié)構(gòu)為：55%用于水利工程建設(shè)，30%用于水利工程維護，15%用于應(yīng)急度汛)，不足部分由中央財政給予安排。地方水利工程維修養(yǎng)護歲修資金來源為地方水利建設(shè)基金和河道工程修建維護管理費，不足部分由地方財政給予安排。

中央維修養(yǎng)護歲修資金用于中央所屬水利工程的維修養(yǎng)護。省級水利工程維修養(yǎng)護歲修資金主要用于省屬水利工程的維修養(yǎng)護，以及對貧困地區(qū)、縣所屬的非經(jīng)營性水利工程的維修養(yǎng)護經(jīng)費的補貼。

3.嚴(yán)格資金管理。所有水利行政事業(yè)性收費均實行“收支兩條線”管理。經(jīng)營性水管單位和準(zhǔn)公益性水管單位所屬企業(yè)必須按規(guī)定提取工程折舊。工程折舊資金、維修養(yǎng)護經(jīng)費、更新改造經(jīng)費要做到?？顚Ｓ茫瑖?yán)禁挪作他用。各有關(guān)部門要加強對水管單位各項資金使用情況的審計和監(jiān)督。

(七)妥善安置分流人員，落實社會保障政策。

1.妥善安置分流人員。水行政主管部門和水管單位要在定編定崗的基礎(chǔ)上，廣開渠道，妥善安置分流人員。支持和鼓勵分流人員大力開展多種經(jīng)營，特別是旅游、水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)林畜產(chǎn)和建筑施工等具有行業(yè)和自身優(yōu)勢的項目。利用水利工程的管理和保護區(qū)域內(nèi)的水土資源進行生產(chǎn)或經(jīng)營的企業(yè)，要優(yōu)先安排水管單位分流人員。在清理水管單位現(xiàn)有經(jīng)營性項目的基礎(chǔ)上，要把部分經(jīng)營性項目的剝離與分流人員的安置結(jié)合起來。

剝離水管單位興辦的社會職能機構(gòu)，水管單位所屬的學(xué)校、醫(yī)院原則上移交當(dāng)?shù)卣芾?，人員成建制劃轉(zhuǎn)。在分流人員的安置過程中，各級政府和水行政主管部門要積極做好統(tǒng)籌安排和協(xié)調(diào)工作。

2.落實社會保障政策。各類水管單位應(yīng)按照有關(guān)法律、法規(guī)和政策參加所在地的基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會保險。在全國統(tǒng)一的事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革方案出臺前，保留事業(yè)性質(zhì)的水管單位仍維持現(xiàn)行養(yǎng)老制度。

轉(zhuǎn)制為中央企業(yè)的水管單位的基本養(yǎng)老保險，可參照國家對轉(zhuǎn)制科研機構(gòu)、工程勘察設(shè)計單位的有關(guān)政策規(guī)定執(zhí)行。各地應(yīng)做好轉(zhuǎn)制前后離退休人員養(yǎng)老保險待遇的銜接工作。

(八)稅收扶持政策。

在實行水利工程管理體制改革中，為安置水管單位分流人員而興辦的多種經(jīng)營企業(yè)，符合國家有關(guān)稅法規(guī)定的，經(jīng)稅務(wù)部門核準(zhǔn)，執(zhí)行相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。

(九)完善新建水利工程管理體制。

進一步完善新建水利工程的建設(shè)管理體制。全面實行建設(shè)項目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制和工程監(jiān)理制，落實工程質(zhì)量終身責(zé)任制，確保工程質(zhì)量。

要實現(xiàn)新建水利工程建設(shè)與管理的有機結(jié)合。在制定建設(shè)方案的同時制定管理方案，核算管理成本，明確工程的管理體制、管理機構(gòu)和運行管理經(jīng)費來源，對沒有管理方案的工程不予立項。要在工程建設(shè)過程中將管理設(shè)施與主體工程同步實施，管理設(shè)施不健全的工程不予驗收。

(十)改革小型農(nóng)村水利工程管理體制。

小型農(nóng)村水利工程要明晰所有權(quán)，探索建立以各種形式農(nóng)村用水合作組織為主的管理體制，因地制宜，采用承包、租賃、拍賣、股份合作等靈活多樣的經(jīng)營方式和運行機制，具體辦法另行制定。

(十一)加強水利工程的環(huán)境與安全管理。

1.加強環(huán)境保護。水利工程的建設(shè)和管理要遵守國家環(huán)保法律法規(guī)，符合環(huán)保要求，著眼于水資源的可持續(xù)利用。進行水利工程建設(shè)，要嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度和環(huán)境保護“三同時”制度。水管單位要做好水利工程管理范圍內(nèi)的防護林(草)建設(shè)和水土保持工作，并采取有效措施，保障下游生態(tài)用水需要。水管單位開展多種經(jīng)營活動應(yīng)當(dāng)避免污染水源和破壞生態(tài)環(huán)境。環(huán)保部門要組織開展有關(guān)環(huán)境監(jiān)測工作，加強對水利工程及周邊區(qū)域環(huán)境保護的監(jiān)督管理。

2.強化安全管理。水管單位要強化安全意識，加強對水利工程的安全保衛(wèi)工作。利用水利工程的管理和保護區(qū)域內(nèi)的水土資源開展的旅游等經(jīng)營項目，要在確保水利工程安全的前提下進行。

原則上不得將水利工程作為主要交通通道；大壩壩頂、河道堤頂或戧臺確需兼作公路的，需經(jīng)科學(xué)論證和有關(guān)主管部門批準(zhǔn)，并采取相應(yīng)的安全維護措施；未經(jīng)批準(zhǔn)，已作為主要交通通道的，對大壩要限期實行壩路分離，對堤防要限制交通流量。

地方各級政府要按照國家有關(guān)規(guī)定，支持水管單位盡快完成水利工程的確權(quán)劃界工作，明確水利工程的管理和保護范圍。

(十二)加快法制建設(shè)，嚴(yán)格依法行政。

要盡快修訂《水庫大壩安全管理條例》，完善水利工程管理的有關(guān)法律、法規(guī)。各省、自治區(qū)、直轄市要加快制定相關(guān)的地方法規(guī)和實施細(xì)則。各級水行政主管部門要按照管理權(quán)限嚴(yán)格依法行政，加大水行政執(zhí)法的力度。

四、加強組織領(lǐng)導(dǎo)

水管體制改革的有關(guān)工作由國務(wù)院水行政主管部門會同有關(guān)部門負(fù)責(zé)。各有關(guān)部門要高度重視，統(tǒng)一思想，密切配合。要加強對各地改革工作的指導(dǎo)，選擇典型進行跟蹤調(diào)研。對改革中出現(xiàn)的問題，要及時研究，提出解決措施。

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要加強對水管體制改革工作的領(lǐng)導(dǎo)，依據(jù)本實施意見，結(jié)合本地實際，制定具體實施方案并組織實施。

各級水行政主管部門和水管單位要認(rèn)真組織落實改革方案，并做好職工的思想政治工作，確保水管體制改革的順利進行和水利工程的安全運行。