中共中央 國務院關于建立健全

城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見

（2019年4月15日）

建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，是黨的十九大作出的重大決策部署。改革開放特別是黨的十八大以來，我國在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進新型城鎮(zhèn)化方面取得了顯著進展，但城鄉(xiāng)要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題依然突出，影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制障礙尚未根本消除。為重塑新型城鄉(xiāng)關系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，促進鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持和加強黨的全面領導，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持穩(wěn)中求進工作總基調，堅持新發(fā)展理念，堅持推進高質量發(fā)展，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，以協(xié)調推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手，以縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距為目標，以完善產(chǎn)權制度和要素市場化配置為重點，堅決破除體制機制弊端，促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

（二）基本原則

——堅持遵循規(guī)律、把握方向。順應城鎮(zhèn)化大趨勢，牢牢把握城鄉(xiāng)融合發(fā)展正確方向，樹立城鄉(xiāng)一盤棋理念，突出以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，構建促進城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務、生態(tài)保護等相互融合和協(xié)同發(fā)展的體制機制。

——堅持整體謀劃、重點突破。圍繞鄉(xiāng)村全面振興和社會主義現(xiàn)代化國家建設目標，強化統(tǒng)籌謀劃和頂層設計，增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，著力破除戶籍、土地、資本、公共服務等方面的體制機制弊端，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供全方位制度供給。

——堅持因地制宜、循序漸進。充分考慮不同地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段和鄉(xiāng)村差異性，穩(wěn)妥把握改革時序、節(jié)奏和步驟，尊重基層首創(chuàng)精神，充分發(fā)揮地方積極性，分類施策、梯次推進，試點先行、久久為功，形成符合實際、各具特色的改革路徑和城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式。

——堅持守住底線、防范風險。正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關系，在推進體制機制破舊立新過程中，守住土地所有制性質不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損底線，守住生態(tài)保護紅線，守住鄉(xiāng)村文化根脈，高度重視和有效防范各類政治經(jīng)濟社會風險。

——堅持農(nóng)民主體、共享發(fā)展。發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用，充分尊重農(nóng)民意愿，切實保護農(nóng)民權益，調動億萬農(nóng)民積極性、主動性、創(chuàng)造性，推動農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展，不斷提升農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感。

（三）主要目標

——到2022年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制初步建立。城鄉(xiāng)要素自由流動制度性通道基本打通，城市落戶限制逐步消除，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場基本建成，金融服務鄉(xiāng)村振興的能力明顯提升，農(nóng)村產(chǎn)權保護交易制度框架基本形成，基本公共服務均等化水平穩(wěn)步提高，鄉(xiāng)村治理體系不斷健全，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、都市圈和城市郊區(qū)在體制機制改革上率先取得突破。

——到2035年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制更加完善。城鎮(zhèn)化進入成熟期，城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小。城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度基本建立，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場全面形成，城鄉(xiāng)普惠金融服務體系全面建成，基本公共服務均等化基本實現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理體系更加完善，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)。

——到本世紀中葉，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制成熟定型。城鄉(xiāng)全面融合，鄉(xiāng)村全面振興，全體人民共同富裕基本實現(xiàn)。

二、建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機制

堅決破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉(xiāng)村流動，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)、信息匯聚的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村振興注入新動能。

（四）健全農(nóng)業(yè)轉移人口市民化機制。有力有序有效深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制。加快實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。以城市群為主體形態(tài)促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，增強中小城市人口承載力和吸引力。建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制，全面落實支持農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的財政政策、城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤政策，以及中央預算內(nèi)投資安排向吸納農(nóng)業(yè)轉移人口落戶數(shù)量較多的城鎮(zhèn)傾斜政策。維護進城落戶農(nóng)民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。提升城市包容性，推動農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工融入城市。

（五）建立城市人才入鄉(xiāng)激勵機制。制定財政、金融、社會保障等激勵政策，吸引各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。鼓勵原籍普通高校和職業(yè)院校畢業(yè)生、外出農(nóng)民工及經(jīng)商人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)興業(yè)。推進大學生村官與選調生工作銜接，鼓勵引導高校畢業(yè)生到村任職、扎根基層、發(fā)揮作用。建立選派第一書記工作長效機制。建立城鄉(xiāng)人才合作交流機制，探索通過崗編適度分離等多種方式，推進城市教科文衛(wèi)體等工作人員定期服務鄉(xiāng)村。推動職稱評定、工資待遇等向鄉(xiāng)村教師、醫(yī)生傾斜，優(yōu)化鄉(xiāng)村教師、醫(yī)生中高級崗位結構比例。引導規(guī)劃、建筑、園林等設計人員入鄉(xiāng)。允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織探索人才加入機制，吸引人才、留住人才。

（六）改革完善農(nóng)村承包地制度。保持農(nóng)村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，落實第二輪土地承包到期后再延長30年政策。加快完成農(nóng)村承包地確權登記頒證。完善農(nóng)村承包地“三權分置”制度，在依法保護集體所有權和農(nóng)戶承包權前提下，平等保護并進一步放活土地經(jīng)營權。健全土地流轉規(guī)范管理制度，強化規(guī)模經(jīng)營管理服務，允許土地經(jīng)營權入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

（七）穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度。加快完成房地一體的宅基地使用權確權登記頒證。探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權。鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋。在符合規(guī)劃、用途管制和尊重農(nóng)民意愿前提下，允許縣級政府優(yōu)化村莊用地布局，有效利用鄉(xiāng)村零星分散存量建設用地。推動各地制定省內(nèi)統(tǒng)一的宅基地面積標準，探索對增量宅基地實行集約有獎、對存量宅基地實行退出有償。

（八）建立集體經(jīng)營性建設用地入市制度。加快完成農(nóng)村集體建設用地使用權確權登記頒證。按照國家統(tǒng)一部署，在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，允許就地入市或異地調整入市；允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地入市；推動城中村、城邊村、村級工業(yè)園等可連片開發(fā)區(qū)域土地依法合規(guī)整治入市；推進集體經(jīng)營性建設用地使用權和地上建筑物所有權房地一體、分割轉讓。完善農(nóng)村土地征收制度，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，維護被征地農(nóng)民和農(nóng)民集體權益。

（九）健全財政投入保障機制。鼓勵各級財政支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展及相關平臺和載體建設，發(fā)揮財政資金四兩撥千斤作用，撬動更多社會資金投入。建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制，提高資金配置效率。調整土地出讓收入使用范圍，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例。支持地方政府在債務風險可控前提下發(fā)行政府債券，用于城鄉(xiāng)融合公益性項目。

（十）完善鄉(xiāng)村金融服務體系。加強鄉(xiāng)村信用環(huán)境建設，推動農(nóng)村信用社和農(nóng)商行回歸本源，改革村鎮(zhèn)銀行培育發(fā)展模式，創(chuàng)新中小銀行和地方銀行金融產(chǎn)品提供機制，加大開發(fā)性和政策性金融支持力度。依法合規(guī)開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權、農(nóng)民房屋財產(chǎn)權、集體林權抵押融資，以及承包地經(jīng)營權、集體資產(chǎn)股權等擔保融資。實現(xiàn)已入市集體土地與國有土地在資本市場同地同權。建立健全農(nóng)業(yè)信貸擔保體系，鼓勵有條件有需求的地區(qū)按市場化方式設立擔保機構。加快完善農(nóng)業(yè)保險制度，推動政策性保險擴面、增品、提標，降低農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營風險。支持通過市場化方式設立城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金，引導社會資本培育一批國家城鄉(xiāng)融合典型項目。完善農(nóng)村金融風險防范處置機制。

（十一）建立工商資本入鄉(xiāng)促進機制。深化“放管服”改革，強化法律規(guī)劃政策指導和誠信建設，打造法治化便利化基層營商環(huán)境，穩(wěn)定市場主體預期，引導工商資本為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供資金、產(chǎn)業(yè)、技術等支持。完善融資貸款和配套設施建設補助等政策，鼓勵工商資本投資適合產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；s化經(jīng)營的農(nóng)業(yè)領域。通過政府購買服務等方式，支持社會力量進入鄉(xiāng)村生活性服務業(yè)。支持城市搭建城中村改造合作平臺，探索在政府引導下工商資本與村集體合作共贏模式，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟。建立工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范機制，嚴守耕地保護紅線，確保農(nóng)地農(nóng)用，防止農(nóng)村集體產(chǎn)權和農(nóng)民合法利益受到侵害。

（十二）建立科技成果入鄉(xiāng)轉化機制。健全涉農(nóng)技術創(chuàng)新市場導向機制和產(chǎn)學研用合作機制，鼓勵創(chuàng)建技術轉移機構和技術服務網(wǎng)絡，建立科研人員到鄉(xiāng)村兼職和離崗創(chuàng)業(yè)制度，探索其在涉農(nóng)企業(yè)技術入股、兼職兼薪機制。建立健全農(nóng)業(yè)科研成果產(chǎn)權制度，賦予科研人員科技成果所有權。發(fā)揮政府引導推動作用，建立有利于涉農(nóng)科研成果轉化推廣的激勵機制與利益分享機制。探索公益性和經(jīng)營性農(nóng)技推廣融合發(fā)展機制，允許農(nóng)技人員通過提供增值服務合理取酬。

三、建立健全有利于城鄉(xiāng)基本公共服務普惠共享的體制機制

推動公共服務向農(nóng)村延伸、社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務體系，推進城鄉(xiāng)基本公共服務標準統(tǒng)一、制度并軌。

（十三）建立城鄉(xiāng)教育資源均衡配置機制。優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，建立以城帶鄉(xiāng)、整體推進、城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展的義務教育發(fā)展機制。鼓勵省級政府建立統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一選拔的鄉(xiāng)村教師補充機制，為鄉(xiāng)村學校輸送優(yōu)秀高校畢業(yè)生。推動教師資源向鄉(xiāng)村傾斜，通過穩(wěn)步提高待遇等措施增強鄉(xiāng)村教師崗位吸引力。實行義務教育學校教師“縣管校聘”，推行縣域內(nèi)校長教師交流輪崗和城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體模式。完善教育信息化發(fā)展機制，推動優(yōu)質教育資源城鄉(xiāng)共享。多渠道增加鄉(xiāng)村普惠性學前教育資源，推行城鄉(xiāng)義務教育學校標準化建設，加強寄宿制學校建設。

（十四）健全鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務體系。建立和完善相關政策制度，增加基層醫(yī)務人員崗位吸引力，加強鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生人才隊伍建設。改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室條件，因地制宜建立完善醫(yī)療廢物收集轉運體系，提高慢性病、職業(yè)病、地方病和重大傳染病防治能力，加強精神衛(wèi)生工作，倡導優(yōu)生優(yōu)育。健全網(wǎng)絡化服務運行機制，鼓勵縣醫(yī)院與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建立縣域醫(yī)共體，鼓勵城市大醫(yī)院與縣醫(yī)院建立對口幫扶、巡回醫(yī)療和遠程醫(yī)療機制。全面建立分級診療制度，實行差別化醫(yī)保支付政策。因地制宜建立完善全民健身服務體系。

（十五）健全城鄉(xiāng)公共文化服務體系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共文化設施布局、服務提供、隊伍建設，推動文化資源重點向鄉(xiāng)村傾斜，提高服務的覆蓋面和適用性。推行公共文化服務參與式管理模式，建立城鄉(xiāng)居民評價與反饋機制，引導居民參與公共文化服務項目規(guī)劃、建設、管理和監(jiān)督，推動服務項目與居民需求有效對接。支持鄉(xiāng)村民間文化團體開展符合鄉(xiāng)村特點的文化活動。推動公共文化服務社會化發(fā)展，鼓勵社會力量參與。建立文化結對幫扶機制，推動文化工作者和志愿者等投身鄉(xiāng)村文化建設。劃定鄉(xiāng)村建設的歷史文化保護線，保護好農(nóng)業(yè)遺跡、文物古跡、民族村寨、傳統(tǒng)村落、傳統(tǒng)建筑和灌溉工程遺產(chǎn)，推動非物質文化遺產(chǎn)活態(tài)傳承。發(fā)揮風俗習慣、村規(guī)民約等優(yōu)秀傳統(tǒng)文化基因的重要作用。

（十六）完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保險制度。完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、大病保險和基本養(yǎng)老保險制度。鞏固醫(yī)保全國異地就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)直接結算。建立完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎養(yǎng)老金正常調整機制。做好社會保險關系轉移接續(xù)工作，建立以國家政務服務平臺為統(tǒng)一入口的社會保險公共服務平臺。構建多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，創(chuàng)新多元化照料服務模式。

（十七）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系。做好城鄉(xiāng)社會救助兜底工作，織密兜牢困難群眾基本生活安全網(wǎng)。推進低保制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，健全低保標準動態(tài)調整機制，確保動態(tài)管理下應保盡保。全面實施特困人員救助供養(yǎng)制度，提高托底保障能力和服務質量。做好困難農(nóng)民重特大疾病救助工作。健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老年人關愛服務體系。健全困境兒童保障工作體系，完善殘疾人福利制度和服務體系。改革人身損害賠償制度，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民賠償標準。

（十八）建立健全鄉(xiāng)村治理機制。建立健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，發(fā)揮群眾參與治理主體作用，增強鄉(xiāng)村治理能力。強化農(nóng)村基層黨組織領導作用，全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責人，健全以財政投入為主的穩(wěn)定的村級組織運轉經(jīng)費保障機制。加強農(nóng)村新型經(jīng)濟組織和社會組織的黨建工作，引導其堅持為農(nóng)村服務。加強自治組織規(guī)范化制度化建設，健全村級議事協(xié)商制度。打造一門式辦理、一站式服務、線上線下結合的村級綜合服務平臺，完善網(wǎng)格化管理體系和鄉(xiāng)村便民服務體系。

四、建立健全有利于城鄉(xiāng)基礎設施一體化發(fā)展的體制機制

把公共基礎設施建設重點放在鄉(xiāng)村，堅持先建機制、后建工程，加快推動鄉(xiāng)村基礎設施提擋升級，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管護。

（十九）建立城鄉(xiāng)基礎設施一體化規(guī)劃機制。以市縣域為整體，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)基礎設施，統(tǒng)籌布局道路、供水、供電、信息、廣播電視、防洪和垃圾污水處理等設施。統(tǒng)籌規(guī)劃重要市政公用設施，推動向城市郊區(qū)鄉(xiāng)村和規(guī)模較大中心鎮(zhèn)延伸。推動城鄉(xiāng)路網(wǎng)一體規(guī)劃設計，暢通城鄉(xiāng)交通運輸連接，加快實現(xiàn)縣鄉(xiāng)村（戶）道路聯(lián)通、城鄉(xiāng)道路客運一體化，完善道路安全防范措施。統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)污染物收運處置體系，嚴防城市污染上山下鄉(xiāng)，因地制宜統(tǒng)籌處理城鄉(xiāng)垃圾污水，加快建立鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護和美麗鄉(xiāng)村建設長效機制。加強城鄉(xiāng)公共安全視頻監(jiān)控規(guī)劃、建設和聯(lián)網(wǎng)應用，統(tǒng)一技術規(guī)范、基礎數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)開放標準。

（二十）健全城鄉(xiāng)基礎設施一體化建設機制。明確鄉(xiāng)村基礎設施的公共產(chǎn)品定位，構建事權清晰、權責一致、中央支持、省級統(tǒng)籌、市縣負責的城鄉(xiāng)基礎設施一體化建設機制。健全分級分類投入機制，對鄉(xiāng)村道路、水利、渡口、公交和郵政等公益性強、經(jīng)濟性差的設施，建設投入以政府為主；對鄉(xiāng)村供水、垃圾污水處理和農(nóng)貿(mào)市場等有一定經(jīng)濟收益的設施，政府加大投入力度，積極引入社會資本，并引導農(nóng)民投入；對鄉(xiāng)村供電、電信和物流等經(jīng)營性為主的設施，建設投入以企業(yè)為主。支持有條件的地方政府將城鄉(xiāng)基礎設施項目整體打包，實行一體化開發(fā)建設。

（二十一）建立城鄉(xiāng)基礎設施一體化管護機制。合理確定城鄉(xiāng)基礎設施統(tǒng)一管護運行模式，健全有利于基礎設施長期發(fā)揮效益的體制機制。對城鄉(xiāng)道路等公益性設施，管護和運行投入納入一般公共財政預算。明確鄉(xiāng)村基礎設施產(chǎn)權歸屬，由產(chǎn)權所有者建立管護制度，落實管護責任。以政府購買服務等方式引入專業(yè)化企業(yè)，提高管護市場化程度。推進城市基礎設施建設運營事業(yè)單位改革，建立獨立核算、自主經(jīng)營的企業(yè)化管理模式，更好行使城鄉(xiāng)基礎設施管護責任。

五、建立健全有利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化發(fā)展的體制機制

圍繞發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，完善農(nóng)企利益緊密聯(lián)結機制，實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化和農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。

（二十二）完善農(nóng)業(yè)支持保護制度。以市場需求為導向，深化農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，走質量興農(nóng)之路，不斷提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力。全面落實永久基本農(nóng)田特殊保護制度，劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)，完善支持政策。按照增加總量、優(yōu)化存量、提高效能的原則，強化高質量發(fā)展導向，加快構建農(nóng)業(yè)補貼政策體系。發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系。完善支持農(nóng)業(yè)機械化政策，推進農(nóng)業(yè)機械化全程全面發(fā)展，加強面向小農(nóng)戶的社會化服務。完善農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展制度，推行農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)方式，健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度和輪作休耕制度。

（二十三）建立新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)培育機制。構建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”和“雙創(chuàng)”推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式轉變，健全鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、民宿經(jīng)濟、農(nóng)耕文化體驗、健康養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)培育機制，探索農(nóng)產(chǎn)品個性化定制服務、會展農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)眾籌等新模式，完善農(nóng)村電子商務支持政策，實現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)與消費多層次對接。適應居民消費升級趨勢，制定便利市場準入、加強事中事后監(jiān)管政策，制定相關標準，引導鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)改善服務環(huán)境、提升品質。在年度新增建設用地計劃指標中安排一定比例支持鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，探索實行混合用地等方式。嚴格農(nóng)業(yè)設施用地管理，滿足合理需求。

（二十四）探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，建立政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的城鄉(xiāng)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。開展生態(tài)產(chǎn)品價值核算，通過政府對公共生態(tài)產(chǎn)品采購、生產(chǎn)者對自然資源約束性有償使用、消費者對生態(tài)環(huán)境附加值付費、供需雙方在生態(tài)產(chǎn)品交易市場中的權益交易等方式，構建更多運用經(jīng)濟杠桿進行生態(tài)保護和環(huán)境治理的市場體系。完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，維護參與者權益。完善自然資源價格形成機制，建立自然資源政府公示價格體系，推進自然資源資產(chǎn)抵押融資，增強市場活力。

（二十五）建立鄉(xiāng)村文化保護利用機制。立足鄉(xiāng)村文明，吸取城市文明及外來文化優(yōu)秀成果，推動鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉化、創(chuàng)新性發(fā)展。推動優(yōu)秀農(nóng)耕文化遺產(chǎn)保護與合理適度利用。建立地方和民族特色文化資源挖掘利用機制，發(fā)展特色文化產(chǎn)業(yè)。創(chuàng)新傳統(tǒng)工藝振興模式，發(fā)展特色工藝產(chǎn)品和品牌。健全文物保護單位和傳統(tǒng)村落整體保護利用機制。鼓勵鄉(xiāng)村建筑文化傳承創(chuàng)新，強化村莊建筑風貌規(guī)劃管控。培育挖掘鄉(xiāng)土文化本土人才，引導企業(yè)積極參與，顯化鄉(xiāng)村文化價值。

（二十六）搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺。培育發(fā)展城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展先行區(qū)，推動城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)有機融合。把特色小鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)要素融合重要載體，打造集聚特色產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)圈。優(yōu)化提升各類農(nóng)業(yè)園區(qū)。完善小城鎮(zhèn)聯(lián)結城鄉(xiāng)的功能，探索創(chuàng)新美麗鄉(xiāng)村特色化差異化發(fā)展模式，盤活用好鄉(xiāng)村資源資產(chǎn)。創(chuàng)建一批城鄉(xiāng)融合典型項目，形成示范帶動效應。

（二十七）健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃制度。科學編制市縣發(fā)展規(guī)劃，強化城鄉(xiāng)一體設計，統(tǒng)籌安排市縣農(nóng)田保護、生態(tài)涵養(yǎng)、城鎮(zhèn)建設、村落分布等空間布局，統(tǒng)籌推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎設施、公共服務等建設，更好發(fā)揮規(guī)劃對市縣發(fā)展的指導約束作用。按照“多規(guī)合一”要求編制市縣空間規(guī)劃，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機融合，確保“三區(qū)三線”在市縣層面精準落地。加快培育鄉(xiāng)村規(guī)劃設計、項目建設運營等方面人才。綜合考慮村莊演變規(guī)律、集聚特點和現(xiàn)狀分布，鼓勵有條件的地區(qū)因地制宜編制村莊規(guī)劃。

六、建立健全有利于農(nóng)民收入持續(xù)增長的體制機制

拓寬農(nóng)民增收渠道，促進農(nóng)民收入持續(xù)增長，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)居民生活水平差距。

（二十八）完善促進農(nóng)民工資性收入增長環(huán)境。推動形成平等競爭、規(guī)范有序、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，統(tǒng)籌推進農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)和就地創(chuàng)業(yè)就業(yè)。規(guī)范招工用人制度，消除一切就業(yè)歧視，健全農(nóng)民工勞動權益保護機制，落實農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工平等就業(yè)制度。健全城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務制度，努力增加就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)機會。提高新生代農(nóng)民工職業(yè)技能培訓的針對性和有效性，健全農(nóng)民工輸出輸入地勞務對接機制。

（二十九）健全農(nóng)民經(jīng)營性收入增長機制。完善財稅、信貸、保險、用地等政策，加強職業(yè)農(nóng)民培訓，培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。建立農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質優(yōu)價正向激勵機制，支持新型經(jīng)營主體發(fā)展“三品一標”農(nóng)產(chǎn)品、打造區(qū)域公用品牌，提高產(chǎn)品檔次和附加值。引導龍頭企業(yè)與農(nóng)民共建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，讓農(nóng)民分享加工銷售環(huán)節(jié)收益。完善企業(yè)與農(nóng)民利益聯(lián)結機制，引導農(nóng)戶自愿以土地經(jīng)營權等入股企業(yè)，通過利潤返還、保底分紅、股份合作等多種形式，拓寬農(nóng)民增收渠道。促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，突出抓好農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場兩類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，培育專業(yè)化市場化服務組織，幫助小農(nóng)戶節(jié)本增收。

（三十）建立農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長機制。以市場化改革為導向，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，推動資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東。加快完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，把所有權確權到不同層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體。加快推進經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員。對財政資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村形成的經(jīng)營性資產(chǎn)，鼓勵各地探索將其折股量化到集體經(jīng)濟組織成員。創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制，探索混合經(jīng)營等多種實現(xiàn)形式，確保集體資產(chǎn)保值增值和農(nóng)民收益。完善農(nóng)村集體產(chǎn)權權能，完善農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及擔保、繼承權。

（三十一）強化農(nóng)民轉移性收入保障機制。履行好政府再分配調節(jié)職能，完善對農(nóng)民直接補貼政策，健全生產(chǎn)者補貼制度，逐步擴大覆蓋范圍。在統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金基礎上，探索建立普惠性農(nóng)民補貼長效機制。創(chuàng)新涉農(nóng)財政性建設資金使用方式，支持符合條件的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模化項目。

（三十二）強化打贏脫貧攻堅戰(zhàn)體制機制。堅持精準扶貧、精準脫貧，進一步完善中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，采取更加有力的舉措、更加集中的支持、更加精細的工作，著力提高脫貧質量。改進幫扶方式方法，更多采用生產(chǎn)獎補、勞務補助、以工代賑等機制，推動貧困群眾通過自己的辛勤勞動脫貧致富。對完全或部分喪失勞動能力的特殊貧困人口，綜合實施保障性扶貧政策。聚焦深度貧困地區(qū)，以解決突出制約問題為重點，以重大扶貧工程和到村到戶幫扶為抓手，加大政策傾斜和扶貧資金整合力度，著力改善發(fā)展條件，增強貧困農(nóng)戶發(fā)展能力。

七、組織保障

各地區(qū)各部門要統(tǒng)一思想，深刻認識建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的重要意義，順應經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，根據(jù)城鄉(xiāng)關系發(fā)展特征，把握節(jié)奏、持續(xù)用力、久久為功，確保各項改革任務扎實有序推進。

（三十三）加強黨的領導。確保黨在推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展中始終總攬全局、協(xié)調各方，做到“兩個維護”。加強各級黨組織的領導，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供堅強政治保障。

（三十四）強化分工協(xié)作。國家發(fā)展改革委牽頭建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作協(xié)同推進機制，明確分工、強化責任，加強統(tǒng)籌協(xié)調和跟蹤督導。各有關部門要圍繞人口、土地、財政、金融和產(chǎn)權等任務，制定細化配套改革措施。重大事項及時向黨中央、國務院報告。

（三十五）壓實地方責任。地方黨委和政府要增強主體責任意識，當好改革促進派和實干家，結合本地實際制定細化可操作的城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制政策措施，整合力量、扭住關鍵、精準發(fā)力，以釘釘子精神抓好落實。

（三十六）注重試點引路。把試點作為重要改革方法，選擇有一定基礎的市縣兩級設立國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)，支持制度改革和政策安排率先落地，先行先試、觀照全局，及時總結提煉可復制的典型經(jīng)驗并加以宣傳推廣。

（新華社北京2019年5月5日電）