國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)水利部關(guān)于加強

嫩江松花江近期防洪建設(shè)若干意見的通知

國辦發(fā)〔2000〕31號　　 

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

水利部《關(guān)于加強嫩江松花江近期防洪建設(shè)的若干意見》已經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。

嫩江、松花江防洪建設(shè)關(guān)系到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的大局，關(guān)系到人民生命財產(chǎn)安全。各有關(guān)地區(qū)和部門要以對國家和人民高度負責(zé)的精神，切實加強領(lǐng)導(dǎo)，盡快把各項任務(wù)落實下去。

防洪建設(shè)要堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、遠近結(jié)合、突出重點、分步實施、分級負責(zé)、共同承擔(dān)的原則。有關(guān)部門要結(jié)合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃和十年規(guī)劃的制定，將水利建設(shè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃。今明兩年防洪建設(shè)要突出重點，確保重點工程、重點堤防的投入，爭取早竣工，使之在防汛抗洪中早日發(fā)揮作用。

國務(wù)院辦公廳                 

二○○○年四月五日       

關(guān)于加強嫩江松花江

近期防洪建設(shè)的若干意見

（水利部　二○○○年一月）

為了貫徹落實《中共中央、國務(wù)院關(guān)于災(zāi)后重建、整治江湖、興修水利的若干意見》(中發(fā)〔1998〕15號，以下簡稱中央15號文件)精神，加強防洪建設(shè)，提高防洪減災(zāi)能力，我部組織有關(guān)單位對嫩江、松花江近期防洪建設(shè)中的有關(guān)問題進行了調(diào)研和分析論證，并召開了專家座談會，征求了黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古三省(自治區(qū))及國務(wù)院有關(guān)部委(局)的意見，提出了關(guān)于加強嫩江、松花江近期防洪建設(shè)的若干意見。

一、關(guān)于嫩江、松花江近期防洪建設(shè)的目標和總體部署

經(jīng)過分析計算，嫩江江橋站1998年最大洪峰流量為500年一遇；松花江哈爾濱站1998年最大30天洪量為300年一遇，是新中國成立以來的最大洪水，也是歷史上有記錄以來的最大洪水。根據(jù)中央15號文件精神及1994年頒布的國家《防洪標準》，嫩江、松花江干流沿江各段堤防除城市堤防外，主要是保護農(nóng)田，近期防洪建設(shè)仍應(yīng)按1994年國務(wù)院批準的《遼河、松花江流域綜合規(guī)劃》(以下簡稱《松流規(guī)》)確定的防洪標準執(zhí)行，即嫩江尼爾基以下河段、第二松花江豐滿水庫以下河段為50年一遇防洪標準，松花江干流河段為20至50年一遇防洪標準。各具體河段的防洪標準根據(jù)保護對象的重要程度確定。設(shè)計洪水的確定應(yīng)考慮1998年發(fā)生的洪水。

根據(jù)國家《防洪標準》，哈爾濱、長春兩市的防洪標準，由《松流規(guī)》確定的100年一遇提高到200年一遇；佳木斯、牡丹江、松原、烏蘭浩特等城市的防洪標準由50年一遇提高到100年一遇；齊齊哈爾市和吉林市仍采用100年一遇的防洪標準。大慶市主城區(qū)和主力油田的防洪標準，由50年一遇提高到100年一遇。

為實現(xiàn)上述防洪目標，嫩江、松花江的防洪建設(shè)應(yīng)貫徹蓄泄兼籌、以泄為主的防洪方針，采取綜合措施，逐步建成以堤防為基礎(chǔ)，豐滿、白山、尼爾基等大型控制性水利樞紐為骨干，支流水庫調(diào)蓄、蓄滯洪區(qū)運用、河道整治、平圍行洪、阻水橋梁擴孔改建相配套，結(jié)合封山植樹、退耕還林、水土保持、濕地保護等措施以及其他非工程措施構(gòu)成的綜合防洪體系。

嫩江、松花江近期防洪建設(shè)應(yīng)按統(tǒng)籌規(guī)劃、遠近結(jié)合、突出重點、分步實施、分級負責(zé)、共同承擔(dān)的原則組織實施。近期建設(shè)以Ⅰ、Ⅱ級堤防為主，同時抓緊開工建設(shè)尼爾基水庫。綜合防洪體系建成后，能有效防御設(shè)計標準內(nèi)洪水。如遇1998年超標準洪水，采取運用蓄滯洪區(qū)、利用堤防超高等措施，并全力防守，可以保障哈爾濱等沿江主要城市的安全。

二、關(guān)于堤防建設(shè)

（一）松花江流域干支流堤防總長約16000公里，主要堤防長約4370公里，其中干流堤防3053公里，主要支流堤防1317公里。按照國家有關(guān)規(guī)定，根據(jù)保護對象的重要程度分級如下：

Ⅰ級堤防：哈爾濱、長春、吉林、齊齊哈爾、佳木斯、牡丹江、松原、烏蘭浩特、伊春等城市堤防和齊富堤防，總長326公里。

Ⅱ級堤防：初定為嫩江尼博漢堤防，訥河縣堤防，甘南縣堤防，富裕縣堤防，齊齊哈爾市郊區(qū)堤防，泰來縣堤防，泰來農(nóng)場、大山種羊場堤防，杜蒙縣堤防，肇源縣堤防，肇源農(nóng)場堤防，扎賚特旗堤防，半拉山堤防，鎮(zhèn)賚縣、大安市、前郭縣堤防，月亮泡堤防；松干二肇大堤，松原創(chuàng)業(yè)、伊家店堤防，哈爾濱市松北開發(fā)區(qū)堤防，木蘭鎮(zhèn)、通河鎮(zhèn)、湯原鎮(zhèn)、依蘭鎮(zhèn)堤防，依蘭縣牡丹江堤防、倭肯河回水堤，湯原縣堤防，新華、梧桐河、普陽、軍川、二九零、江川、二九一農(nóng)場堤防，佳木斯郊區(qū)堤防，樺川縣堤防，達連河煤礦堤防，綏濱縣堤防，富錦市堤防及同江市同江堤防；二松大堤等，共約1983公里。今后由我部商有關(guān)省(自治區(qū))進一步核定。

干流其他堤防及主要支流堤防的分級，按管理分工由我部或有關(guān)省(自治區(qū))核定。

（二）堤防的建設(shè)要根據(jù)等級，按國家有關(guān)規(guī)定，抓緊做好勘測設(shè)計工作，按基本建設(shè)程序報批，并按中央與地方事權(quán)劃分，籌集資金，組織實施。

（三）近期堤防建設(shè)要以堤基防滲、堤身加高培厚、隱患處理和穿堤建筑物加固等為重點，根據(jù)堤防的重要性和險情嚴重程度，按照輕重緩急，分步建設(shè)。嫩江、松花江堤防砂基砂堤較多，河道寬，風(fēng)浪大，要因地制宜采用防滲、防沖和防風(fēng)浪措施。

三、抓緊以尼爾基為重點的水庫工程建設(shè)，充分發(fā)揮已建水庫的防洪作用

（一）尼爾基水利樞紐總庫容81.52億立方米，防洪庫容23.68億立方米，是嫩江干流第一座關(guān)鍵性防洪控制工程，同時兼有工農(nóng)業(yè)供水、發(fā)電、航運、環(huán)境保護和漁葦養(yǎng)殖等綜合利用效益。水庫建成后，可使嫩江干流齊齊哈爾以上干流河段防洪標準由20年一遇提高到50年一遇，齊齊哈爾市的防洪標準由50年一遇提高到100年一遇，嫩江齊齊哈爾至三岔河的防洪標準由35年一遇提高到50年一遇。如遇以嫩江上游來水為主的洪水，對哈爾濱市也有較大的防洪作用。該工程前期工作比較充分，防洪效益明顯，由我部負責(zé)與黑龍江省、內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府協(xié)商，落實建設(shè)條件，按基本建設(shè)程序?qū)徟?/p>

（二）為充分發(fā)揮第二松花江已建的豐滿、白山兩座控制性大型水庫的防洪作用，由水利部松遼水利委員會會同國家電力公司東北分公司等有關(guān)單位，抓緊進一步研究這兩座水庫的防洪聯(lián)合調(diào)度方案，報國家防汛抗旱總指揮部審批。目前，豐滿、白山水庫的調(diào)度仍按國家防汛抗旱總指揮部《關(guān)于白山、豐滿水庫防洪調(diào)度方案的批復(fù)》(國汛〔1994〕5號文件)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。牡丹江蓮花水庫對佳木斯市防洪有一定作用，建議由水利部松遼水利委員會會同國家電力公司東北分公司、黑龍江省防汛指揮部共同研究蓮花水庫遇大洪水時的調(diào)度方案，通過預(yù)報預(yù)泄等手段，充分發(fā)揮其滯洪作用，以減輕佳木斯市的防洪壓力。

（三）嫩江、松花江的主要支流暴雨洪水來量大，是干流洪水的重要來源。修建內(nèi)蒙古自治區(qū)綽爾河的文得根、諾敏河的畢拉河口水庫和吉林省第二松花江的哈達山等水庫，對提高各支流的防洪標準，削減干流洪峰十分必要。要抓緊進行上述水庫的前期工作，進一步研究確定經(jīng)濟合理的工程規(guī)模和防洪庫容，按基本建設(shè)程序?qū)徟?/p>

（四）要抓緊對病險水庫的安全鑒定工作，摸清病險情，根據(jù)輕重緩急，制定除險加固方案，落實建設(shè)資金，按照規(guī)定程序報批，經(jīng)批準后安排實施。當前要加強重點病險水庫的除險加固進度，消除隱患，充分發(fā)揮其防洪作用。

四、關(guān)于主要城市和重點地區(qū)的防洪建設(shè)

（一）哈爾濱市目前的防洪標準僅達50年一遇。其近期防洪建設(shè)，采取加高加固堤防，擴孔改建濱洲、濱北鐵路橋和哈黑公路橋，配合疏浚河道、在上游分蓄洪以及充分發(fā)揮豐滿、白山、尼爾基水庫的作用等綜合措施，可使其防洪標準提高到200年一遇。

哈爾濱市濱洲、濱北鐵路橋和哈黑公路橋?qū)⑺苫ń訉拸?公里左右縮窄到1.0—1.3公里，三橋在1998年大洪水中阻水嚴重，分別壅高上游水位0.7米、0.41米和0.29米，大大加重了哈爾濱市的防洪負擔(dān)。據(jù)黑龍江省水利部門和鐵道、交通有關(guān)部門論證，抓緊進行擴孔改建是必要的，建議鐵道、交通部門抓緊做好前期工作，盡快安排實施。

在哈爾濱上游胖頭泡一帶設(shè)置容量為30至40億立方米的蓄滯洪區(qū)，對哈爾濱防洪具有十分重要的作用。其具體規(guī)模和方案擬進一步研究確定。

（二）長春市的防洪工程體系由新立城水庫(防洪庫容為2.88億立方米)和沿河堤防組成，目前防洪標準不足100年一遇。近期防洪建設(shè)主要是加高加固伊通河市區(qū)段堤防，使其達到200年一遇防洪標準。

（三）齊齊哈爾市現(xiàn)有防洪標準為50年一遇，近期抓緊加固原有堤防，在尼爾基水利樞紐建成后，可提高到100年一遇。吉林市目前防洪標準不足100年一遇，除充分發(fā)揮已建豐滿、白山水庫的作用外，可通過加高加固現(xiàn)有堤防，使其達到100年一遇。烏蘭浩特、佳木斯、牡丹江、松原、伊春等市目前防洪標準均不超過50年一遇，擬采取加高加固堤防的辦法，使其達到100年一遇。

（四）大慶市是我國的重要石油基地，其防洪任務(wù)主要是保護城區(qū)和主要油田的安全。防洪工程主要由防外洪和防內(nèi)洪兩個體系構(gòu)成。目前防御外洪——嫩江洪水的防洪標準只有20年一遇；防御內(nèi)洪——烏裕爾河、雙陽河和明青坡洪水的防洪標準僅為50年一遇。大慶市主城區(qū)和主力油田近期防洪按100年一遇標準進行建設(shè)。防外洪的齊富堤防按50年一遇防洪標準加高加固，再考慮尼爾基水庫建成后的作用，其防御嫩江洪水的標準可達到100年一遇；保護主城區(qū)和主力油田的防內(nèi)洪工程按100年一遇防洪標準進行建設(shè)，其他工程仍按50年一遇防洪標準建設(shè)。

五、關(guān)于蓄滯洪區(qū)建設(shè)

（一）1998年嫩江、松花江發(fā)生特大洪水時，哈爾濱以上嫩江中下游河段潰堤漫溢洪水達100億立方米，其中有效分洪70億立方米，減輕了哈爾濱市的防洪壓力。根據(jù)嫩江、松花江洪水峰高量大、高水位持續(xù)時間長的特性，在哈爾濱以上地區(qū)辟建蓄滯洪區(qū)，配合堤防、水庫等工程承擔(dān)哈爾濱等重點城市和重點地區(qū)的防洪任務(wù)，提高松花江干流的防洪能力，是十分必要的。

（二）在吉林省白城地區(qū)月亮泡設(shè)置容量為10至15億立方米的蓄滯洪區(qū)，當洮兒河發(fā)生大洪水時，可分蓄洮兒河洪水；當嫩江與洮兒河洪水不相遭遇時，還可分蓄嫩江洪水。

（三）對擬在嫩江下游設(shè)置的胖頭泡、月亮泡蓄滯洪區(qū)，有關(guān)省應(yīng)抓緊論證，進一步確定蓄滯洪區(qū)的規(guī)模、范圍、啟用方式和建設(shè)方案，作出規(guī)劃，由我部組織有關(guān)部門審查，報國務(wù)院批準后實施。對大慶地區(qū)的王花泡、北二十里泡、中內(nèi)泡、庫里泡等四個蓄滯洪區(qū)及雙陽河洪水控制工程，近期防洪建設(shè)主要是按100年一遇標準加高加固滯洪區(qū)圍堤、改造泄洪設(shè)施、疏挖蓄滯洪區(qū)的排洪通道。

（四）各蓄滯洪區(qū)的安全建設(shè)，要與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，采取移民建鎮(zhèn)的辦法就近在高崗地集中安置居民，修建安全通道、通訊設(shè)施，確保蓄滯洪區(qū)運用時能分得進，損失小。在規(guī)劃中要研究大慶油田輸油管線等工業(yè)設(shè)施的保護措施。地方各級政府要抓緊制定蓄滯洪區(qū)管理和運用補償?shù)确矫娴姆ㄒ?guī)，研究提出建立分洪保險機制的實施意見；要加強蓄滯洪區(qū)域內(nèi)的管理，控制人口增長，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局。新建鐵路、公路、油田、工礦企業(yè)等建設(shè)項目，必須符合防洪要求，其建設(shè)方案須經(jīng)有關(guān)水行政主管部門審查同意。

六、關(guān)于河道整治

（一）嫩江、松花江河道寬而淺，河床形態(tài)復(fù)雜，局部河段河道擺動劇烈，塌岸嚴重，威脅堤防安全。目前，急需整治的險工共235處，總長度240公里，其中松花江段長104公里，嫩江段長59公里，二松段長77公里。有關(guān)省(自治區(qū))要抓緊研究，分別輕重緩急，逐步安排實施。對哈爾濱、齊齊哈爾、佳木斯等淤積嚴重的河段要進行清淤疏浚。

（二）松花江段河道險工治理一般宜采用平順護岸形式。要因地制宜地采用沉排鉛絲籠、土工模袋混凝土、鉸鏈混凝土沉排或拋石等技術(shù)固腳，以固定河勢，保證堤防安全。

七、關(guān)于平圍行洪、移民建鎮(zhèn)

嫩江、松花江干流河道內(nèi)洲灘、民堤較多，影響行洪，需要通過平圍行洪、移民建鎮(zhèn)來恢復(fù)河道的部分蓄泄能力。在1998年大洪水中已被沖毀和清除的圍堤一律不得恢復(fù)。對現(xiàn)存的二龍眼、茂興湖漁場兩處圍堤采取退人又退田的“雙退”方式，予以平毀，并要求于2001年前完成平圍任務(wù)。對嫩江托力河、大昂、四間房和松花江二站、黑蟒等圍，采取退人不退耕的“單退”方式，一般年份仍可進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，遇較大洪水可決堤行洪?？紤]到托力河、二站圍面積大，人口多，大量移民帶來的耕地需求和生活出路難以解決，為保證圍堤內(nèi)村民的安全，有條件的應(yīng)盡可能遷出，搬遷確有困難的也應(yīng)安排在安全的高崗居住。第二松花江的學(xué)安、河北、馬家店、套子里、塘谷等五個圍，可予以保留?！皢瓮恕焙捅Ａ魢痰姆篮闃藴?，不能超過20年一遇。對哈爾濱太陽島等洲灘要加強管理，北汊江道應(yīng)清障疏浚，保證行洪通暢。

對遷移出來的農(nóng)民，采取移民建鎮(zhèn)的辦法集中安置。移民建鎮(zhèn)的用地安排，要與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，并與土地整理復(fù)墾相結(jié)合。占用耕地的要占補平衡。對于“雙退”的農(nóng)民，要切實落實生產(chǎn)、生活出路問題。這項工作由地方政府負責(zé)。

為了鞏固平圍行洪的成果，避免移民返遷，有關(guān)各省要依據(jù)《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》等有關(guān)法律、法規(guī)，抓緊制定相應(yīng)的管理辦法，確保在遭遇大洪水時可順利行洪。嚴禁對河道洲灘進行新的圍墾和其他方式的侵占。

八、關(guān)于阻水橋梁擴孔改建

嫩江、松花江干流河道上已建的鐵路、公路橋，都不同程度地束窄了河寬，壅高了水位，影響城市和重要堤防的防洪安全。根據(jù)1998年大洪水實測資料及分析論證，哈爾濱市的濱洲、濱北鐵路橋和哈黑公路橋，富昂、江橋、通讓鐵路橋，齊富、龍?zhí)豆窐蜃杷畤乐?，均需擴孔改建。我部意見，應(yīng)由其主管部門負責(zé)組織改建設(shè)計，按基本建設(shè)程序報批，盡快實施改建擴孔。橋梁擴孔方案須征得有關(guān)水行政主管部門同意。

今后在嫩江、松花江河道內(nèi)新建橋梁、碼頭、道路及民用建筑等工程設(shè)施，應(yīng)按《中華人民共和國防洪法》的規(guī)定，在可行性研究報告報批前，將有關(guān)工程建設(shè)方案，征得有關(guān)水行政主管部門同意。

九、搞好水土保持、濕地保護，維護生態(tài)平衡

（一）目前松花江流域水土流失面積已達15萬平方公里，是我國水土流失嚴重地區(qū)之一。要按照中央15號文件精神和國務(wù)院批準的《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》，開展生態(tài)環(huán)境建設(shè)。要加快水土流失治理的步伐，大力實施營造林工程，封山植樹，退耕還林、還草，恢復(fù)濕地。嚴禁毀林開荒、陡坡開荒和盲目開荒。對需要封禁的荒山、荒溝及退化的草原，縣級人民政府應(yīng)當劃定封禁范圍和時間，建立封禁標志。要依法公告水土流失重點防治區(qū)、重點監(jiān)督區(qū)和重點治理區(qū)，大力加強監(jiān)督執(zhí)法，強化對有關(guān)開發(fā)建設(shè)活動的管理，防止造成新的水土流失。要加強對農(nóng)村“四荒”資源治理開發(fā)的管理工作，依靠政策，調(diào)動千家萬戶治理水土流失的積極性，加快治理速度。

（二）新中國成立初期，嫩江、松花江流域有濕地約2萬平方公里，現(xiàn)僅剩約0.65萬平方公里。嫩江中下游濕地是嫩江洪水的天然蓄滯地。加強濕地的保護和管理，對嫩江、松花江防洪和生態(tài)環(huán)境的改善十分重要。對流域內(nèi)已建立的濕地自然保護區(qū)，要進一步強化保護和管理措施，加大投入力度，加快建設(shè)步伐，充分發(fā)揮其生態(tài)功能；對阿倫河、雅魯河、綽爾河、洮兒河、霍林河、烏裕爾河、雙陽河下游地區(qū)尚未建立自然保護區(qū)的濕地，有關(guān)省(自治區(qū))林業(yè)部門要會同松遼流域水資源保護局和水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護、國土資源等部門編制保護規(guī)劃，制定加強保護和管理的具體措施。對已經(jīng)被圍墾開發(fā)的濕地，要下決心有計劃地退田，恢復(fù)濕地。要盡快新建一批濕地自然保護區(qū)，保護好現(xiàn)存的天然濕地；采取工程措施，恢復(fù)一批已退化的濕地，使其發(fā)揮生態(tài)功能效益。同時，要加大濕地保護與合理利用的宣傳工作力度，進一步提高全社會的濕地保護意識。

十、加強非工程措施建設(shè)

（一）水文是防洪規(guī)劃和防汛的基礎(chǔ)。松花江流域現(xiàn)有雨量、水位、水文站點少，設(shè)施落后，且缺乏統(tǒng)一管理，與實際需要很不適應(yīng)。水利部松遼水利委員會應(yīng)商有關(guān)省(自治區(qū))作出全面規(guī)劃，重點是對現(xiàn)有測站進行更新改造，同時適當增加測站，提高水文測報水平。應(yīng)加快防汛指揮系統(tǒng)的建設(shè)，爭取在3至5年內(nèi)建成發(fā)揮作用。

（二）為加強流域的防汛指揮工作，根據(jù)《中華人民共和國防洪法》規(guī)定，成立松花江流域防汛指揮部。黑龍江省、吉林省、內(nèi)蒙古自治區(qū)及水利部松遼水利委員會、國家電力公司東北分公司、黑龍江省電力公司、吉林省電力公司等為指揮部成員單位，黑龍江省為指揮長單位，辦公室設(shè)在水利部松遼水利委員會。

要強化流域機構(gòu)的職能，充分發(fā)揮其管理、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)等方面的作用。

十一、加強建設(shè)管理，確保工程質(zhì)量

（一）要認真做好防洪工程的前期工作?？睖y、規(guī)劃、設(shè)計應(yīng)由有相應(yīng)資質(zhì)的單位承擔(dān)，嚴禁搞“三邊”工程，即邊勘測、邊設(shè)計、邊施工。堅持“四不準”，即未經(jīng)批準的項目，不準施工；未經(jīng)環(huán)境影響評價的項目，不準施工；設(shè)計圖紙未經(jīng)批準的項目，不準施工；資金沒有到位的項目，不準施工。

（二）要加強工程建設(shè)的管理。防洪工程建設(shè)要由有相應(yīng)資質(zhì)的施工單位和監(jiān)理單位承擔(dān)，嚴格實行項目法人責(zé)任制、招標承包制和建設(shè)監(jiān)理制。對群眾投勞的土方填筑工程，應(yīng)由有資質(zhì)的單位進行機械碾壓，在施工過程中要加強質(zhì)量檢查。對已建工程要落實維修資金，加強維修和管理。

地方各級政府要加強對工程建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督檢查，落實責(zé)任制。要加強建設(shè)資金管理，嚴格財務(wù)制度，嚴禁挪用，杜絕浪費。

（三）在江河治理的工程設(shè)計、施工中，要積極采用新材料、新技術(shù)、新工藝。