環(huán)境保護部關于印發(fā)《全國生態(tài)
脆弱區(qū)保護規(guī)劃綱要》的通知

環(huán)發(fā)〔2008〕92號　　

各省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護局（廳），新疆生產(chǎn)建設兵團環(huán)境保護局：
　　加強生態(tài)脆弱區(qū)保護是控制生態(tài)退化、恢復生態(tài)系統(tǒng)功能、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和落實《全國生態(tài)功能區(qū)劃》的具體措施，也是促進區(qū)域經(jīng)濟、社會和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展和貫徹落實科學發(fā)展觀的有效途徑。依據(jù)國務院《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》和《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》有關精神，我部編制了《全國生態(tài)脆弱區(qū)保護規(guī)劃綱要》?，F(xiàn)印發(fā)給你們，請參照執(zhí)行。

環(huán)境保護部　　　　　　　　　　　
二○○八年九月二十七日　　　

全國生態(tài)脆弱區(qū)保護規(guī)劃綱要

前　　言

　　我國是世界上生態(tài)脆弱區(qū)分布面積最大、脆弱生態(tài)類型最多、生態(tài)脆弱性表現(xiàn)最明顯的國家之一。我國生態(tài)脆弱區(qū)大多位于生態(tài)過渡區(qū)和植被交錯區(qū)，處于農(nóng)牧、林牧、農(nóng)林等復合交錯帶，是我國目前生態(tài)問題突出、經(jīng)濟相對落后和人民生活貧困區(qū)。同時，也是我國環(huán)境監(jiān)管的薄弱地區(qū)。加強生態(tài)脆弱區(qū)保護，增強生態(tài)環(huán)境監(jiān)管力度，促進生態(tài)脆弱區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，有利于維護生態(tài)系統(tǒng)的完整性，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，是貫徹落實科學發(fā)展觀，牢固樹立生態(tài)文明觀念，促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的必然要求。
　　黨中央、國務院高度重視生態(tài)脆弱區(qū)的保護。溫家寶總理多次強調(diào)，我國許多地方生態(tài)脆弱，環(huán)境承載力很低；保護環(huán)境，就是保護我們賴以生存的家園，就是保護中華民族發(fā)展的根基?！秶鴦赵宏P于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》明確指出在生態(tài)脆弱地區(qū)要實行限制開發(fā)。為此，“十一五”期間，環(huán)境保護部將通過實施“三區(qū)推進”（即自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能保護區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)）的生態(tài)保護戰(zhàn)略，為改善生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境提供政策保障。
　　本綱要明確了生態(tài)脆弱區(qū)的地理分布、現(xiàn)狀特征及其生態(tài)保護的指導思想、原則和任務，為恢復和重建生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境提供科學依據(jù)。
　　一、生態(tài)脆弱區(qū)特征及其空間分布
　　生態(tài)脆弱區(qū)也稱生態(tài)交錯區(qū)（Ecotone），是指兩種不同類型生態(tài)系統(tǒng)交界過渡區(qū)域。這些交界過渡區(qū)域生態(tài)環(huán)境條件與兩個不同生態(tài)系統(tǒng)核心區(qū)域有明顯的區(qū)別，是生態(tài)環(huán)境變化明顯的區(qū)域，已成為生態(tài)保護的重要領域。
　　（一）生態(tài)脆弱區(qū)基本特征
　　1.系統(tǒng)抗干擾能力弱。生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)系統(tǒng)結構穩(wěn)定性較差，對環(huán)境變化反映相對敏感，容易受到外界的干擾發(fā)生退化演替，而且系統(tǒng)自我修復能力較弱，自然恢復時間較長。
　　2.對全球氣候變化敏感。生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)系統(tǒng)中，環(huán)境與生物因子均處于相變的臨界狀態(tài)，對全球氣候變化反應靈敏。具體表現(xiàn)為氣候持續(xù)干旱，植被旱生化現(xiàn)象明顯，生物生產(chǎn)力下降，自然災害頻發(fā)等。
　　3.時空波動性強。波動性是生態(tài)系統(tǒng)的自身不穩(wěn)定性在時空尺度上的位移。在時間上表現(xiàn)為氣候要素、生產(chǎn)力等在季節(jié)和年際間的變化；在空間上表現(xiàn)為系統(tǒng)生態(tài)界面的擺動或狀態(tài)類型的變化。
　　4.邊緣效應顯著。生態(tài)脆弱區(qū)具有生態(tài)交錯帶的基本特征，因處于不同生態(tài)系統(tǒng)之間的交接帶或重合區(qū)，是物種相互滲透的群落過渡區(qū)和環(huán)境梯度變化明顯區(qū)，具有顯著的邊緣效應。
　　5.環(huán)境異質(zhì)性高。生態(tài)脆弱區(qū)的邊緣效應使區(qū)內(nèi)氣候、植被、景觀等相互滲透，并發(fā)生梯度突變，導致環(huán)境異質(zhì)性增大。具體表現(xiàn)為植被景觀破碎化，群落結構復雜化，生態(tài)系統(tǒng)退化明顯，水土流失加重等。
　　（二）生態(tài)脆弱區(qū)的空間分布
　　我國生態(tài)脆弱區(qū)主要分布在北方干旱半干旱區(qū)、南方丘陵區(qū)、西南山地區(qū)、青藏高原區(qū)及東部沿海水陸交接地區(qū)，行政區(qū)域涉及黑龍江、內(nèi)蒙古、吉林、遼寧、河北、山西、陜西、寧夏、甘肅、青海、新疆、西藏、四川、云南、貴州、廣西、重慶、湖北、湖南、江西、安徽等21個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）。主要類型包括：
　　1.東北林草交錯生態(tài)脆弱區(qū)
　　該區(qū)主要分布于大興安嶺山地和燕山山地森林外圍與草原接壤的過渡區(qū)域，行政區(qū)域涉及內(nèi)蒙古呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、赤峰市和河北省承德市、張家口市等部分縣（旗、市、區(qū)）。生態(tài)環(huán)境脆弱性表現(xiàn)為：生態(tài)過渡帶特征明顯，群落結構復雜，環(huán)境異質(zhì)性大，對外界反應敏感等。重要生態(tài)系統(tǒng)類型包括：北極泰加林、沙地樟子松林；疏林草甸、草甸草原、典型草原、疏林沙地、濕地、水體等。
　　2.北方農(nóng)牧交錯生態(tài)脆弱區(qū)
　　該區(qū)主要分布于年降水量300～450毫米、干燥度1.0～2.0北方干旱半干旱草原區(qū)，行政區(qū)域涉及蒙、吉、遼、冀、晉、陜、寧、甘等8省區(qū)。生態(tài)環(huán)境脆弱性表現(xiàn)為：氣候干旱，水資源短缺，土壤結構疏松，植被覆蓋度低，容易受風蝕、水蝕和人為活動的強烈影響。重要生態(tài)系統(tǒng)類型包括：典型草原、荒漠草原、疏林沙地、農(nóng)田等。
　　3.西北荒漠綠洲交接生態(tài)脆弱區(qū)
　　該區(qū)主要分布于河套平原及賀蘭山以西，新疆天山南北廣大綠洲邊緣區(qū)，行政區(qū)域涉及新、甘、青、蒙等地區(qū)。生態(tài)環(huán)境脆弱性表現(xiàn)為：典型荒漠綠洲過渡區(qū)，呈非地帶性島狀或片狀分布，環(huán)境異質(zhì)性大，自然條件惡劣，年降水量少、蒸發(fā)量大，水資源極度短缺，土壤瘠薄，植被稀疏，風沙活動強烈，土地荒漠化嚴重。重要生態(tài)系統(tǒng)類型包括：高山亞高山凍原、高寒草甸、荒漠胡楊林、荒漠灌叢以及珍稀、瀕危物種棲息地等。
　　4.南方紅壤丘陵山地生態(tài)脆弱區(qū)
　　該區(qū)主要分布于我國長江以南紅土層盆地及紅壤丘陵山地，行政區(qū)域涉及浙、閩、贛、湘、鄂、蘇等六省。生態(tài)環(huán)境脆弱性表現(xiàn)為：土層較薄，肥力瘠薄，人為活動強烈，土地嚴重過墾，土壤質(zhì)量下降明顯，生產(chǎn)力逐年降低；丘陵坡地林木資源砍伐嚴重，植被覆蓋度低，暴雨頻繁、強度大，地表水蝕嚴重。重要生態(tài)系統(tǒng)類型包括：亞熱帶紅壤丘陵山地森林、熱性灌叢及草山草坡植被生態(tài)系統(tǒng)，亞熱帶紅壤丘陵山地河流濕地水體生態(tài)系統(tǒng)。
　　5.西南巖溶山地石漠化生態(tài)脆弱區(qū)
　　該區(qū)主要分布于我國西南石灰?guī)r巖溶山地區(qū)域，行政區(qū)域涉及川、黔、滇、渝、桂等省市。生態(tài)環(huán)境脆弱性表現(xiàn)為：全年降水量大，融水侵蝕嚴重，而且?guī)r溶山地土層薄，成土過程緩慢，加之過度砍伐山體林木資源，植被覆蓋度低，造成嚴重水土流失，山體滑坡、泥石流災害頻繁發(fā)生。重要生態(tài)系統(tǒng)類型包括：典型喀斯特巖溶地貌景觀生態(tài)系統(tǒng)，喀斯特森林生態(tài)系統(tǒng)，喀斯特河流、湖泊水體生態(tài)系統(tǒng)，喀斯特巖溶山地特有和瀕危動植物棲息地等。
　　6.西南山地農(nóng)牧交錯生態(tài)脆弱區(qū)
　　該區(qū)主要分布于青藏高原向四川盆地過渡的橫斷山區(qū)，行政區(qū)域涉及四川阿壩、甘孜、涼山等州，云南省迪慶、麗江、怒江以及黔西北六盤水等40余個縣市。生態(tài)環(huán)境脆弱性表現(xiàn)為：地形起伏大、地質(zhì)結構復雜，水熱條件垂直變化明顯，土層發(fā)育不全，土壤瘠薄，植被稀疏；受人為活動的強烈影響，區(qū)域生態(tài)退化明顯。重要生態(tài)系統(tǒng)類型包括：亞熱帶高山針葉林生態(tài)系統(tǒng)，亞熱帶高山峽谷區(qū)熱性灌叢草地生態(tài)系統(tǒng)，亞熱帶高山高寒草甸及凍原生態(tài)系統(tǒng)，河流水體生態(tài)系統(tǒng)等。
　　7.青藏高原復合侵蝕生態(tài)脆弱區(qū)
　　該區(qū)主要分布于雅魯藏布江中游高寒山地溝谷地帶、藏北高原和青海三江源地區(qū)等。生態(tài)環(huán)境脆弱性表現(xiàn)為：地勢高寒，氣候惡劣，自然條件嚴酷，植被稀疏，具有明顯的風蝕、水蝕、凍蝕等多種土壤侵蝕現(xiàn)象，是我國生態(tài)環(huán)境十分脆弱的地區(qū)之一。重要生態(tài)系統(tǒng)類型包括：高原冰川、雪線及凍原生態(tài)系統(tǒng)，高山灌叢化草地生態(tài)系統(tǒng)，高寒草甸生態(tài)系統(tǒng)，高山溝谷區(qū)河流濕地生態(tài)系統(tǒng)等。
　　8.沿海水陸交接帶生態(tài)脆弱區(qū)
　　該區(qū)主要分布于我國東部水陸交接地帶，行政區(qū)域涉及我國東部沿海諸?。ㄊ校?，典型區(qū)域為濱海水線500米以內(nèi)、向陸地延伸1～10公里之內(nèi)的狹長地域。生態(tài)環(huán)境脆弱性表現(xiàn)為：潮汐、臺風及暴雨等氣候災害頻發(fā)，土壤含鹽量高，植被單一，防護效果差。重要生態(tài)系統(tǒng)類型包括：濱海堤岸林植被生態(tài)系統(tǒng)，濱海三角洲及灘涂濕地生態(tài)系統(tǒng)，近海水域水生生態(tài)系統(tǒng)等。
　　二、生態(tài)脆弱區(qū)的主要壓力
　　（一）主要問題
　　1.草地退化、土地沙化面積巨大
　　2005年我國共有各類沙漠化土地174.0萬平方公里，其中，生態(tài)環(huán)境極度脆弱的西部8省區(qū)就占96.3%。我國北方有近3.0億公頃天然草地，其中60%以上分布在生態(tài)環(huán)境比較脆弱的農(nóng)牧交錯區(qū)，目前，該區(qū)中度以上退沙化面積已占草地總面積的53.6%，并已成為我國北方重要沙塵源區(qū)，而且每年退沙化草地擴展速度平均在200萬公頃以上。
　　2.土壤侵蝕強度大，水土流失嚴重
　　西部12?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）是我國生態(tài)脆弱區(qū)的集中分布區(qū)。最近20年，由于人為過度干擾，植被退化趨勢明顯，水土流失面積平均每年凈增3%以上，土壤侵蝕模數(shù)平均高達3000噸/平方公里·年，云貴川石漠化發(fā)生區(qū)，每年流失表土約1厘米，輸入江河水體的泥沙總量約40～60億噸。
　　3.自然災害頻發(fā)，地區(qū)貧困不斷加劇
　　我國生態(tài)脆弱區(qū)每年因沙塵暴、泥石流、山體滑坡、洪澇災害等各種自然災害所造成的經(jīng)濟損失約2000多億元人民幣，自然災害損失率年均遞增9%，普遍高于生態(tài)脆弱區(qū)GDP增長率。我國《“八七”扶貧計劃》共涉及592個貧困縣，中西部地區(qū)占52%，其中80%以上地處生態(tài)脆弱區(qū)。2005年全國絕對貧困人口2365萬，其中95%以上分布在生態(tài)環(huán)境極度脆弱的老少邊窮地區(qū)。
　　4.氣候干旱，水資源短缺，資源環(huán)境矛盾突出
　　我國北方生態(tài)脆弱區(qū)耕地面積占全國的64.8%，實際可用水量僅占全國的15.6%，70%以上地區(qū)全年降水不足300毫米，每年因缺水而使1300～4000萬公頃農(nóng)田受旱。西北荒漠綠洲區(qū)主要依賴雪山融水維系綠洲生態(tài)平衡，最近幾年，雪山融水量比20年前普遍下降30%～40%，綠洲萎縮后外圍胡楊林及荒漠灌叢生態(tài)退化日益明顯，并已嚴重威脅到綠洲區(qū)的生態(tài)安全。
　　5.濕地退化，調(diào)蓄功能下降，生物多樣性喪失
　　20世紀50年代以來，全國共圍墾濕地3.0萬平方公里，直接導致6.0～8.0萬平方公里濕地退化，蓄水能力降低約200～300億立方米，許多兩棲類、鳥類等關鍵物種棲息地遭到嚴重破壞，生物多樣性嚴重受損。此外，濕地退化，土壤次生鹽漬化程度增加，每年受災農(nóng)田約100萬公頃，糧食減產(chǎn)約2億公斤。
　　（二）成因及壓力
　　造成我國生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)退化、自然環(huán)境脆弱的原因除生態(tài)本底脆弱外，人類活動的過度干擾是直接成因。主要表現(xiàn)在：
　　1.經(jīng)濟增長方式粗放
　　我國經(jīng)濟增長方式粗放的特征主要表現(xiàn)在重要資源單位產(chǎn)出效率較低，生產(chǎn)環(huán)節(jié)能耗和水耗較高，污染物排放強度較大，再生資源回收利用率低下，社會交易率低而交易成本較高。2006年中國GDP約占世界的5.5%，但能耗占到15%、鋼材占到30%、水泥占到54%；2000年中國單位GDP排放CO₂ 0.62公斤、有機污水0.5公斤，污染物排放強度大大高于世界平均水平；而礦產(chǎn)資源綜合利用率、工業(yè)用水重復率均高于世界先進水平15～25個百分點；社會交易成本普遍比發(fā)達國家高30%～40%。
　　2.人地矛盾突出
　　我國以占世界9%的耕地、6%的水資源、4%的森林、1.8%的石油，養(yǎng)活著占世界22%的人口，人地矛盾突出已是我國生態(tài)脆弱區(qū)退化的根本原因，如長期過牧引起的草地退化，過度開墾導致干旱區(qū)土地沙化，過量砍伐森林資源引發(fā)大面積水土流失等。據(jù)報道，我國環(huán)境污染損失約占GDP的3%～8%，生態(tài)破壞（草原、濕地、森林、土壤侵蝕等）約占GDP的6%～7%。
　　3.監(jiān)測與監(jiān)管能力低下
　　我國生態(tài)監(jiān)管機制由于部門分割、協(xié)調(diào)不力，導致監(jiān)管效率低下。同時，由于相關政策法規(guī)、技術標準不完善，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護矛盾突出，特別是生態(tài)監(jiān)測、評估與預警技術落后，生態(tài)脆弱區(qū)基線不清、資源環(huán)境信息不暢，難以為環(huán)境管理與決策提供良好的技術支撐。
　　4.生態(tài)保護意識薄弱
　　我國人口眾多，環(huán)保宣傳和文教事業(yè)嚴重滯后。許多地方政府重發(fā)展輕保護思想普遍，有的甚至以犧牲環(huán)境為代價，單純追求眼前的經(jīng)濟利益；個別企業(yè)受經(jīng)濟利益驅(qū)動，違法采礦、超標排放十分普遍，嚴重破壞人類的生存環(huán)境。許多民眾環(huán)保觀念淡漠，對當前嚴峻的環(huán)境形勢認知水平低，而且消費觀念陳舊，缺乏主動參與和積極維護生態(tài)環(huán)境的思想意識，資源掠奪性開發(fā)和浪費使用不能有效遏制，生態(tài)破壞、系統(tǒng)退化日趨嚴重。
　　三、規(guī)劃指導思想、原則及目標
　　（一）指導思想
　　以鄧小平理論和“三個代表”主要思想為指導，貫徹落實科學發(fā)展觀，建設生態(tài)文明，以維護生態(tài)系統(tǒng)完整性，恢復和改善脆弱生態(tài)系統(tǒng)為目標，在堅持優(yōu)先保護、限制開發(fā)、統(tǒng)籌規(guī)劃、防治結合的前提下，通過適時監(jiān)測、科學評估和預警服務，及時掌握脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境演變動態(tài)，因地制宜，合理選擇發(fā)展方向，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，力爭在發(fā)展中解決生態(tài)環(huán)境問題。同時，強化法制監(jiān)管，倡導生態(tài)文明，積極增進群眾參與意識，全面恢復脆弱區(qū)生態(tài)系統(tǒng)。
　　（二）基本原則
　　——預防為主，保護優(yōu)先。建立健全脆弱區(qū)生態(tài)監(jiān)測與預警體系，以科學監(jiān)測、合理評估和預警服務為手段，強化“環(huán)境準入”，科學指導脆弱區(qū)生態(tài)保育與產(chǎn)業(yè)發(fā)展活動，促進脆弱區(qū)的生態(tài)恢復。
　　——分區(qū)推進，分類指導。按照區(qū)域生態(tài)特點，優(yōu)化資源配置和生產(chǎn)力空間布局，以科技促保護，以保護促發(fā)展，維護生態(tài)脆弱區(qū)自然生態(tài)平衡。
　　——強化監(jiān)管，適度開發(fā)。強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度，堅持適度開發(fā)，積極引導資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保護和恢復脆弱區(qū)生態(tài)系統(tǒng)，是維護區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)完整性、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的必由之路。
　　——統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施。在明確區(qū)域分布、地理環(huán)境特點、重點生態(tài)問題和成因的基礎上，制定相應的應對戰(zhàn)略，分期分批開展，逐步推進，積極探索生態(tài)脆弱區(qū)保護的多樣化模式，形成生態(tài)脆弱區(qū)保護格局。
　　（三）規(guī)劃期限
　　規(guī)劃的基準年為2008年。
　　規(guī)劃期為2009～2020年。
　　（四）編制依據(jù)
　　1.《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年計劃綱要》（2006年3月16日十屆全國人大第四次會議通過）；
　　2.《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》（國發(fā)〔2000〕38號）；
　　3.《全國生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃》（國發(fā)〔1998〕36號）；
　　4.《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》（國發(fā)〔2005〕39號）；
　　5.《國家環(huán)境保護“十一五”規(guī)劃》（國發(fā)〔2007〕37號）；
　　6.《全國生態(tài)保護“十一五”規(guī)劃》（環(huán)發(fā)〔2006〕158號）；
　　7.《國家重點生態(tài)功能保護區(qū)規(guī)劃綱要》（環(huán)發(fā)〔2007〕165號）；
　　8.《全國生態(tài)功能區(qū)劃》（環(huán)境保護部公告2008年第35號）。
　　（五）規(guī)劃目標
　　1.總體目標
　　到2020年，在生態(tài)脆弱區(qū)建立起比較完善的生態(tài)保護與建設的政策保障體系、生態(tài)監(jiān)測預警體系和資源開發(fā)監(jiān)管執(zhí)法體系；生態(tài)脆弱區(qū)40%以上適宜治理的土地得到不同程度治理，水土流失得到基本控制，退化生態(tài)系統(tǒng)基本得到恢復，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體良好；區(qū)域可更新資源不斷增值，生物多樣性保護水平穩(wěn)步提高；生態(tài)產(chǎn)業(yè)成為脆弱區(qū)的主導產(chǎn)業(yè)，生態(tài)保護與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有序、協(xié)調(diào)，區(qū)域經(jīng)濟、社會、生態(tài)復合系統(tǒng)結構基本合理，系統(tǒng)服務功能呈現(xiàn)持續(xù)、穩(wěn)定態(tài)勢；生態(tài)文明融入社會各個層面，民眾參與生態(tài)保護的意識明顯增強，人與自然基本和諧。
　　2.階段目標
　?。?）近期（2009～2015年）目標
　　明確生態(tài)脆弱區(qū)空間分布、重要生態(tài)問題及其成因和壓力，初步建立起有利于生態(tài)脆弱區(qū)保護和建設的政策法規(guī)體系、監(jiān)測預警體系和長效監(jiān)管機制；研究構建生態(tài)脆弱區(qū)產(chǎn)業(yè)準入機制，全面限制有損生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展的產(chǎn)業(yè)擴張，防止因人為過度干擾所產(chǎn)生新的生態(tài)退化。到2015年，生態(tài)脆弱區(qū)戰(zhàn)略環(huán)境影響評價執(zhí)行率達到100%，新增治理面積達到30%以上；生態(tài)產(chǎn)業(yè)示范已在生態(tài)脆弱區(qū)全面開展。
　　（2）中遠期（2016～2020年）目標
　　生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)退化趨勢已得到基本遏止，人地矛盾得到有效緩減，生態(tài)系統(tǒng)基本處于健康、穩(wěn)定發(fā)展狀態(tài)。到2020年，生態(tài)脆弱區(qū)40%以上適宜治理的土地得到不同程度治理，退化生態(tài)系統(tǒng)已得到基本恢復，可更新資源不斷增值，生態(tài)產(chǎn)業(yè)已基本成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)，并呈現(xiàn)持續(xù)、強勁的發(fā)展態(tài)勢，區(qū)域生態(tài)環(huán)境已步入良性循環(huán)軌道。
　　四、規(guī)劃主要任務
　　（一）總體任務
　　以維護區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)完整性、保證生態(tài)過程連續(xù)性和改善生態(tài)系統(tǒng)服務功能為中心，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，全面限制有損于脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)擴張，發(fā)展與當?shù)刭Y源環(huán)境承載力相適應的特色產(chǎn)業(yè)和環(huán)境友好產(chǎn)業(yè)，從源頭控制生態(tài)退化；加強生態(tài)保育，增強脆弱區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的抗干擾能力；建立健全脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、評估及預警體系；強化資源開發(fā)監(jiān)管和執(zhí)法力度，促進脆弱區(qū)資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　（二）具體任務
　　1.調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，促進脆弱區(qū)生態(tài)與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展
　　根據(jù)生態(tài)脆弱區(qū)資源稟賦、自然環(huán)境特點及容量，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，重點發(fā)展與脆弱區(qū)資源環(huán)境相適宜的特色產(chǎn)業(yè)和環(huán)境友好產(chǎn)業(yè)。同時，按流域或區(qū)域編制生態(tài)脆弱區(qū)環(huán)境友好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，嚴格限制有損于脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)擴張，研究并探索有利于生態(tài)脆弱區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保育耦合模式，全面推行生態(tài)脆弱區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度。
　　2.加強生態(tài)保育，促進生態(tài)脆弱區(qū)修復進程
　　在全面分析和研究不同類型生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱性成因、機制、機理及演變規(guī)律的基礎上，確立適宜的生態(tài)保育對策。通過技術集成、技術創(chuàng)新以及新成果、新工藝的應用，提高生態(tài)修復效果，保障脆弱區(qū)自然生態(tài)系統(tǒng)和人工生態(tài)系統(tǒng)的健康發(fā)展。同時，高度重視環(huán)境極度脆弱、生態(tài)退化嚴重、具有重要保護價值的地區(qū)如重要江河源頭區(qū)、重大工程水土保持區(qū)、國家生態(tài)屏障區(qū)和重度水土流失區(qū)的生態(tài)應急工程建設與技術創(chuàng)新；密切關注具有明顯退化趨勢的潛在生態(tài)脆弱區(qū)環(huán)境演變動態(tài)的監(jiān)測與評估，因地制宜，科學規(guī)劃，采取不同保育措施，快速恢復脆弱區(qū)植被，增強脆弱區(qū)自身防護效果，全面遏制生態(tài)退化。
　　3.加強生態(tài)監(jiān)測與評估能力建設，構建脆弱區(qū)生態(tài)安全預警體系
　　在全國生態(tài)脆弱典型區(qū)建立長期定位生態(tài)監(jiān)測站，全面構建全國生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)安全預警網(wǎng)絡體系；同時，研究制定適宜不同生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評估指標體系，科學監(jiān)測和合理評估脆弱生態(tài)系統(tǒng)結構、功能和生態(tài)過程動態(tài)演變規(guī)律，建立脆弱區(qū)生態(tài)背景數(shù)據(jù)庫資源共享平臺，并利用網(wǎng)絡視頻和模型預測技術，實現(xiàn)脆弱區(qū)生態(tài)系統(tǒng)健康網(wǎng)絡診斷與安全預警服務，為國家環(huán)境決策與管理提供技術支撐。
　　4.強化資源開發(fā)監(jiān)管執(zhí)法力度，防止無序開發(fā)和過度開發(fā)
　　加強資源開發(fā)監(jiān)管與執(zhí)法力度，全面開展脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)查工作，嚴格禁止超采、過牧、亂墾、濫挖以及非法采礦、無序修路等資源破壞行為發(fā)生；以生態(tài)脆弱區(qū)資源稟賦和生態(tài)環(huán)境承載力基線為基礎，通過科學規(guī)劃，確立適宜的資源開發(fā)模式與強度、可持續(xù)利用途徑、資源開發(fā)監(jiān)管辦法以及資源開發(fā)過程中生態(tài)保護措施；研究制定生態(tài)脆弱區(qū)資源開發(fā)監(jiān)管條例，編制適宜不同生態(tài)脆弱區(qū)資源開發(fā)生態(tài)恢復與重建技術標準及技術規(guī)范，積極推進脆弱區(qū)生態(tài)保育、系統(tǒng)恢復與重建進程。
　　（三）重點生態(tài)脆弱區(qū)建設任務
　　根據(jù)全國生態(tài)脆弱區(qū)空間分布及其生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，本規(guī)劃重點對全國八大生態(tài)脆弱區(qū)中的19個重點區(qū)域進行分區(qū)規(guī)劃建設（參見附件）。
　　1.東北林草交錯生態(tài)脆弱區(qū)
　　重點保護區(qū)域：大興安嶺西麓山地林草交錯生態(tài)脆弱重點區(qū)域。主要保護對象包括大興安嶺西麓北極泰加林、落葉闊葉林、沙地樟子松林、呼倫貝爾草原、濕地等。
　　具體保護措施：以維護區(qū)域生態(tài)完整性為核心，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，集中發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，通過北繁南育發(fā)展畜牧業(yè)，以減輕草地的壓力；實施退耕還林還草工程，對已經(jīng)發(fā)生退化或沙化的天然草地，實施嚴格的休牧、禁牧政策，通過圍封改良與人工補播措施恢復植被；強化濕地管理，合理營建沙地灌木林，重點突出生態(tài)監(jiān)測與預警服務，從保護源頭遏止生態(tài)退化；加大林草過渡區(qū)資源開發(fā)監(jiān)管力度，嚴格執(zhí)行林草采伐限額制度，控制超強采伐。
　　2.北方農(nóng)牧交錯生態(tài)脆弱區(qū)
　　重點保護區(qū)域：遼西以北丘陵灌叢草原墾殖退沙化生態(tài)脆弱重點區(qū)域，冀北壩上典型草原墾殖退沙化生態(tài)脆弱重點區(qū)域，陰山北麓荒漠草原墾殖退沙化生態(tài)脆弱重點區(qū)域，鄂爾多斯荒漠草原墾殖退沙化生態(tài)脆弱重點區(qū)域。
　　具體保護措施：實施退耕還林、還草和沙化土地治理為重點，加強退化草場的改良和建設，合理放牧，舍飼圈養(yǎng)，開展以草原植被恢復為主的草原生態(tài)建設；墾殖區(qū)大力營造防風固沙林和農(nóng)田防護林，變革生產(chǎn)經(jīng)營方式，積極發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，降低人為活動對土地的擾動。同時，合理開發(fā)、利用水資源，增加生態(tài)用水量，建設沙漠地區(qū)綠色屏障；對少數(shù)沙化嚴重地區(qū)，有計劃生態(tài)移民，全面封育保護，促進區(qū)域生態(tài)恢復。
　　3.西北荒漠綠洲交接生態(tài)脆弱區(qū)
　　重點保護區(qū)域：賀蘭山及蒙寧河套平原外圍荒漠綠洲生態(tài)脆弱重點區(qū)域，新疆塔里木盆地外緣荒漠綠洲生態(tài)脆弱重點區(qū)域，青海柴達木高原盆地荒漠綠洲生態(tài)脆弱重點區(qū)域。
　　具體保護措施：以水資源承載力評估為基礎，重視生態(tài)用水，合理調(diào)整綠洲區(qū)產(chǎn)業(yè)結構，以水定綠洲發(fā)展規(guī)模，限制水稻等高耗水作物的種植；嚴格保護自然本底，禁止毀林開荒、過度放牧，積極采取禁牧休牧措施，保護綠洲外圍荒漠植被。同時，突出生態(tài)保育，采取生態(tài)移民、禁牧休牧、圍封補播等措施，保護高寒草甸和凍原生態(tài)系統(tǒng)，恢復高山草甸植被，切實保障水資源供給。
　　4.南方紅壤丘陵山地生態(tài)脆弱區(qū)
　　重點保護區(qū)域：南方紅壤丘陵山地流水侵蝕生態(tài)脆弱重點區(qū)域，南方紅壤山間盆地流水侵蝕生態(tài)脆弱重點區(qū)域。
　　具體保護措施：合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，因地制宜種植茶、果等經(jīng)濟樹種，增加植被覆蓋度；坡耕地實施梯田化，發(fā)展水源涵養(yǎng)林，積極推廣草田輪作制度，廣種優(yōu)良牧草，發(fā)展以草畜沼肥“四位一體”生態(tài)農(nóng)業(yè)，改良土壤，減少地表徑流，促進生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。同時，強化山地林木植被法制監(jiān)管力度，全面封山育林、退耕還林；退化嚴重地段，實施生物措施和工程措施相結合的辦法，控制水土流失。
　　5.西南巖溶山地石漠化生態(tài)脆弱區(qū)
　　重點保護區(qū)域：西南巖溶山地丘陵流水侵蝕生態(tài)脆弱重點區(qū)域，西南巖溶山間盆地流水侵蝕生態(tài)脆弱重點區(qū)域。
　　具體保護措施：全面改造坡耕地，嚴格退耕還林、封山育林政策，嚴禁破壞山體植被，保護天然林資源；開展小流域和山體綜合治理，采用補播方式播種優(yōu)良灌草植物，提高山體林草植被覆蓋度，控制水土流失。選擇典型地域，建立野外生態(tài)監(jiān)測站，加強區(qū)域石漠化生態(tài)監(jiān)測與預警；同時，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，發(fā)展林果業(yè)、營養(yǎng)體農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)為主的特色產(chǎn)業(yè)，促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展；強化生態(tài)保護監(jiān)管力度，快速恢復山體植被，逐步實現(xiàn)石漠化區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。
　　6.西南山地農(nóng)牧交錯生態(tài)脆弱區(qū)
　　重點保護區(qū)域：橫斷山高中山農(nóng)林牧復合生態(tài)脆弱重點區(qū)域，云貴高原山地石漠化農(nóng)林牧復合生態(tài)脆弱重點區(qū)域。
　　具體保護措施：全面退耕還林還草，嚴禁樵采、過墾、過牧和無序開礦等破壞植被行為；積極推廣封山育林育草技術，有計劃、有步驟地營建水土保持林、水源涵養(yǎng)林和人工草地，快速恢復山體植被，全面控制水土流失；同時，加強小流域綜合治理，合理利用當?shù)厮临Y源、草山草坡，利用冬閑田發(fā)展營養(yǎng)體農(nóng)業(yè)、山坡地林果業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)，降低人為干擾強度，增強區(qū)域減災防災能力。
　　7.青藏高原復合侵蝕生態(tài)脆弱區(qū)
　　重點保護區(qū)域：青藏高原山地林牧復合侵蝕生態(tài)脆弱重點區(qū)域，青藏高原山間河谷風蝕水蝕生態(tài)脆弱重點區(qū)域。
　　具體保護措施：以維護現(xiàn)有自然生態(tài)系統(tǒng)完整性為主，全面封山育林，強化退耕還林還草政策，恢復高原山地天然植被，減少水土流失。同時，加強生態(tài)監(jiān)測及預警服務，嚴格控制雪域高原人類經(jīng)濟活動，保護冰川、雪域、凍原及高寒草甸生態(tài)系統(tǒng)，遏制生態(tài)退化。
　　8.沿海水陸交接帶生態(tài)脆弱區(qū)
　　重點保護區(qū)域：遼河、黃河、長江、珠江等濱海三角洲濕地及其近海水域，渤海、黃海、南海等濱海水陸交接帶及其近海水域，華北濱海平原內(nèi)澇鹽堿化生態(tài)脆弱重點區(qū)域。
　　具體保護措施：加強濱海區(qū)域生態(tài)防護工程建設，合理營建堤岸防護林，構建近海海岸復合植被防護體系，緩減臺風、潮汐對堤岸及近海海域的破壞；合理調(diào)整濕地利用結構，全面退耕還濕，重點發(fā)展生態(tài)養(yǎng)殖業(yè)和濱海區(qū)生態(tài)旅游業(yè)；加強濕地及水域生態(tài)監(jiān)測，強化區(qū)域水污染監(jiān)管力度，嚴格控制污染陸源，防止水體污染，保護灘涂濕地及近海海域生物多樣性。
　　（四）近期建設重點
　　1.生態(tài)脆弱區(qū)現(xiàn)狀調(diào)查與基線評估
　　以“3S”技術為主要手段，結合地面生態(tài)調(diào)查，全面開展全國八大類生態(tài)脆弱區(qū)資源、環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查與基線評估，建立脆弱區(qū)生態(tài)背景數(shù)據(jù)庫，明確不同生態(tài)脆弱區(qū)時空演變動態(tài)，制定符合中國國情的生態(tài)脆弱區(qū)評價指標體系，編制符合不同生態(tài)脆弱區(qū)植被恢復與系統(tǒng)重建的技術規(guī)范與技術標準，確定不同生態(tài)脆弱區(qū)資源、環(huán)境承載力閾值（生態(tài)警戒線），為脆弱區(qū)生態(tài)保育奠定科學基礎。
　　2.生態(tài)脆弱區(qū)監(jiān)測網(wǎng)絡與預警體系建設
　　在全國八大類典型生態(tài)脆弱區(qū)，建立長期定位生態(tài)監(jiān)測站，運用互聯(lián)網(wǎng)技術，與國家環(huán)境保護生態(tài)背景數(shù)據(jù)網(wǎng)絡平臺聯(lián)網(wǎng)，實施數(shù)據(jù)信息共享，構建全國生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡。同時，利用遙感和地理信息系統(tǒng)技術，開展生態(tài)系統(tǒng)健康診斷與預測評估，對全國生態(tài)脆弱區(qū)實施動態(tài)監(jiān)測與中長期預警，定期發(fā)布生態(tài)安全預警信息，為國家環(huán)境管理、資源開發(fā)及生態(tài)保護提供技術支撐。
　　3.開展生態(tài)脆弱區(qū)保護、修復與產(chǎn)業(yè)示范
　　針對不同類型生態(tài)脆弱區(qū)資源與環(huán)境特點，編制適合不同生態(tài)脆弱區(qū)持續(xù)發(fā)展的生態(tài)保護與修復示范產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，并選擇典型區(qū)域進行試點示范。同時，研究制定不同生態(tài)脆弱區(qū)限制類、優(yōu)化類和鼓勵類產(chǎn)業(yè)準入分類指導目錄，指導脆弱區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；此外，開展生態(tài)脆弱區(qū)資源開發(fā)、生態(tài)恢復及重建技術規(guī)范及標準研究，以及自然資源生態(tài)價值評估指標及評估方法研究，積極探索生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展耦合模式，促進示范產(chǎn)業(yè)的開展實施。
　　4.典型示范工程整合與技術推廣
　　編制全國生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)保護與建設工程實施管理辦法及技術規(guī)范，研究制定全國生態(tài)脆弱區(qū)重大生態(tài)建設工程效益評估指標及評估方法，逐步開展生態(tài)脆弱區(qū)重大生態(tài)建設工程效益后評估，并按照評估結果進行整合與推廣，為確保脆弱區(qū)生態(tài)工程質(zhì)量提供技術保障。
　　五、對策措施
　　（一）完善生態(tài)脆弱區(qū)的政策與法律法規(guī)體系
　　由于我國脆弱區(qū)生態(tài)保護與建設法律法規(guī)體系不健全，政策措施不完善，導致環(huán)境監(jiān)察與行政執(zhí)法能力薄弱，資源過度開發(fā)、人為破壞生態(tài)等仍是引發(fā)生態(tài)脆弱區(qū)土地退化和水土流失的主要因素。因此，加快制定國家《生態(tài)保護法》、《生態(tài)補償條例》等法律法規(guī)，健全生態(tài)保護行政執(zhí)法體制，建設高素質(zhì)執(zhí)法隊伍、嚴格管理制度、強化行政執(zhí)法能力，是杜絕生態(tài)脆弱區(qū)資源不合理利用、防止濫砍亂伐、濫摟亂采、無節(jié)制開墾、非法采礦等人為破壞現(xiàn)象的有效措施，也是保證規(guī)劃目標如期實現(xiàn)的關鍵。
　　（二）強化生態(tài)督查，促進生態(tài)脆弱區(qū)保護與建設
　　加強生態(tài)督查力度，研究制定生態(tài)脆弱區(qū)重大生態(tài)建設工程生態(tài)督查專員管理辦法和有利于生態(tài)脆弱區(qū)保護與建設的環(huán)境督查、生態(tài)監(jiān)理技術規(guī)范以及工程質(zhì)量驗收標準。地方政府應建立由主管領導牽頭、相關部門共同參與的生態(tài)保護協(xié)調(diào)機制和政府決策機制，定期或不定期開展聯(lián)合執(zhí)法檢查，統(tǒng)一生態(tài)保護行政執(zhí)法權限，嚴厲查處生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)各種破壞生態(tài)環(huán)境和有損生態(tài)功能的不法行為，如非法采礦、盜砍森林資源、草原挖藥等現(xiàn)象，切實保障生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和建設事業(yè)的順利進行。
　　（三）增強公眾參與意識，建立多元化社區(qū)共管機制
　　以政府為主導，調(diào)動各方積極因素，充分利用廣播、電視、報刊等現(xiàn)代媒體，深入宣傳保護脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境的重要作用和意義，不斷提高全民的生態(tài)環(huán)境保護意識，積極倡導生態(tài)文明，增強全社會公眾參與的積極性。同時，各級政府要借助國家新農(nóng)村建設的有利時機，逐級建立生態(tài)保護目標責任制，并與農(nóng)牧民簽訂生態(tài)管護合同，逐步建成完善的多元化社區(qū)共管機制，使生態(tài)保護與全民利益融為一體，從根本上實現(xiàn)生態(tài)保護社會化。
　　（四）構建生態(tài)補償機制，多渠道籌措脆弱區(qū)保護資金
　　生態(tài)脆弱區(qū)為國家生態(tài)安全做出的公益性貢獻大。因此，繼續(xù)實施生態(tài)建設項目向脆弱區(qū)傾斜政策，建立有利于脆弱區(qū)生態(tài)保護的財政轉移支付制度和資金橫向轉移補償模式，通過橫向轉移改變地區(qū)間既得利益格局，實現(xiàn)公共服務水平的均衡，增加脆弱區(qū)資金投入。
　　（五）加強科技創(chuàng)新，促進脆弱區(qū)生態(tài)保育
　　圍繞區(qū)域重點生態(tài)問題進行協(xié)同攻關，深入開展與脆弱區(qū)生態(tài)保護和建設相關的基礎理論與應用研究；積極篩選并推廣適宜不同生態(tài)脆弱區(qū)的保護和治理技術。同時，加快科技成果的轉化，通過提高資源利用效率，減少資源消耗，降低開發(fā)強度，促進脆弱區(qū)生態(tài)保育。
　　（六）探索產(chǎn)業(yè)準入管理，從源頭遏制脆弱區(qū)生態(tài)退化
　　脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱性的根源一方面是受脆弱區(qū)本身地形地貌、自然氣候、土壤質(zhì)地及自然植被等結構因素的限制，另一方面是受到人類經(jīng)濟與社會活動的強烈干擾所致。其中，人類的經(jīng)濟開發(fā)活動是加劇脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱性的根本因素。因此，積極探索生態(tài)脆弱區(qū)合理的經(jīng)濟開發(fā)強度與方式，建立適宜的產(chǎn)業(yè)準入制度，限制或降低人類的干擾程度，緩減人口對土地的壓力，是有效克服脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱性的根本所在。

附件： 

全國生態(tài)脆弱區(qū)重點保護區(qū)域及發(fā)展方向