國家計委關(guān)于印發(fā)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展

第十個五年計劃人口、就業(yè)和社會

保障重點專項規(guī)劃的通知

計規(guī)劃〔2001〕716號　　

各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市人民政府，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，國務(wù)院各部委、直屬機構(gòu)：

我委會同財政部、勞動和社會保障部、民政部、國家計劃生育委員會、國務(wù)院體制改革辦公室編制的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃人口、就業(yè)和社會保障重點專項規(guī)劃》(以下簡稱《人口、就業(yè)和社會保障專項規(guī)劃》)，已經(jīng)國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審定，現(xiàn)印發(fā)你們，請認真貫徹執(zhí)行。

《人口、就業(yè)和社會保障專項規(guī)劃》是“十五”計劃的重要組成部分，是“十五”計劃綱要中有關(guān)人口、就業(yè)和社會保障內(nèi)容的進一步細化和具體化?！笆濉逼陂g做好人口、就業(yè)和社會保障工作，對于促進國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展，保持社會穩(wěn)定和國家長治久安具有重要的意義。各地區(qū)、各部門要結(jié)合實際，精心組織好《人口、就業(yè)和社會保障專項規(guī)劃》的實施。

國家計委　　　　　　　　　　

二○○一年七月十六日　　　

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃

人口、就業(yè)和社會保障重點專項規(guī)劃

目　　錄

序　　言

一、主要成就、面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和有利條件

　　(一)“九五”的主要成就

　　(二)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

　　(三)有利條件

二、指導(dǎo)方針、發(fā)展目標(biāo)和基本原則

　　(一)指導(dǎo)方針

　　(二)發(fā)展目標(biāo)

　　(三)基本原則

三、人口控制的主要任務(wù)和政策措施

　　(一)主要任務(wù)

　　(二)政策措施

四、促進就業(yè)的主要任務(wù)和政策措施

　　(一)主要任務(wù)

　　(二)政策措施

五、深化社會保障體制改革，加快社會保障體系建設(shè)

　　(一)主要任務(wù)

　　(二)政策措施

序　　言

控制人口數(shù)量，穩(wěn)定就業(yè)形勢，完善社會保障體系，既是促進我國經(jīng)濟社會持續(xù)快速健康發(fā)展，向社會主義現(xiàn)代化目標(biāo)穩(wěn)步邁進的基本條件，也是我國深化改革，保持社會穩(wěn)定和國家長治久安的一項根本性任務(wù)。從新世紀(jì)開始，我國將進入全面建設(shè)小康社會，加快推進社會主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段。在這個關(guān)鍵時期，如何為經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和體制改革的進一步深化創(chuàng)造比較寬松的社會環(huán)境，是一個涉及處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者關(guān)系的重大基礎(chǔ)性問題。

在我國經(jīng)濟社會發(fā)展進程中，人口、就業(yè)和社會保障三個領(lǐng)域的問題相互制約、相互影響，始終存在著緊密的內(nèi)在聯(lián)系。人口過多是我國諸多經(jīng)濟和社會問題產(chǎn)生的根本原因之一，人口數(shù)量的持續(xù)增長，造成與資源、環(huán)境的矛盾日益突出，對可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略形成挑戰(zhàn)。勞動適齡人口的不斷增加導(dǎo)致勞動力供求矛盾突出，就業(yè)形勢嚴(yán)峻，影響了人民生活水平的提高，加劇了收入差距的擴大。人口老齡化的加速發(fā)展又進一步加大了社會保障的支付壓力，對經(jīng)濟社會的發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。社會保障制度不健全，不但對社會穩(wěn)定構(gòu)成威脅，而且阻礙了經(jīng)濟體制改革的不斷深化和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的加快調(diào)整。人口、就業(yè)和社會保障是我國現(xiàn)代化建設(shè)過程中必須長期面對的重大難點問題。因此，要以人口問題為出發(fā)點，從宏觀調(diào)控的角度對人口、就業(yè)和社會保障統(tǒng)籌規(guī)劃，繼續(xù)控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)；進一步改善就業(yè)結(jié)構(gòu)，擴大就業(yè)空間，形成以市場為導(dǎo)向的就業(yè)機制；重點深化社會保障體制改革，加快社會保障體系建設(shè)，基本滿足城鄉(xiāng)居民多層次保障需求。

本規(guī)劃的核心內(nèi)容是在控制人口增長的前提下，著重闡述“十五”時期穩(wěn)定就業(yè)形勢、完善社會保障體系的方針、目標(biāo)、主要任務(wù)以及相應(yīng)的政策措施。

本規(guī)劃的規(guī)劃期為2001年至2005年。

一、主要成就、面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和有利條件

新世紀(jì)初，發(fā)展變化的國際國內(nèi)形勢，對我國人口、就業(yè)和社會保障帶來了新的機遇與挑戰(zhàn)。

(一)“九五”的主要成就

在黨的十五大精神指導(dǎo)下，經(jīng)過全國人民的共同努力，我國人口控制、就業(yè)和社會保障制度改革工作，基本完成了“九五”計劃確定的目標(biāo)與任務(wù)。

1、人口過快增長得到有效控制，人口再生產(chǎn)類型發(fā)生歷史性變化。“九五”期間，計劃生育政策進一步得到落實，計劃生育率穩(wěn)步提高，晚婚、晚育、少生優(yōu)生的婚育觀正在形成，婦女總和生育率已降至更替水平以下。“九五”期間凈增加6000萬人，年均人口自然增長率為9.69‰，2000年末全國大陸總?cè)丝诳煽刂圃?2.7億以內(nèi)。1998年人口自然增長率首次降到10‰以下，人口再生產(chǎn)實現(xiàn)了低出生、低死亡、低增長類型的歷史性轉(zhuǎn)變。

2、就業(yè)規(guī)模繼續(xù)擴大，勞動力市場機制初步形成?！熬盼濉逼谀┤珖鴱臉I(yè)人員達到7.12億人,五年城鎮(zhèn)新增加就業(yè)3560萬人。國有企業(yè)富余人員問題得到初步解決,在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中下崗的國有企業(yè)職工近50%實現(xiàn)了再就業(yè)，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在3.1%。就業(yè)結(jié)構(gòu)不斷改善，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占全國從業(yè)人員的比重首次降到50%以下,實現(xiàn)農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移3000萬人，第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員所占比重穩(wěn)步增長，由1995年的24.6%上升到27%。勞動就業(yè)制度改革取得進展，企業(yè)自主用人、勞動者自主擇業(yè)的市場就業(yè)機制初步形成。

3、社會保障制度改革取得重要進展，社會保障體系初步建立?！熬盼濉逼陂g，社會保障各項改革措施穩(wěn)步推進，保障體系建設(shè)步伐加快，社會保險管理體制和運行機制的改革不斷深化。國務(wù)院相繼出臺了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和失業(yè)保險等方面的條例和決定，進一步擴大了社會保險覆蓋面，規(guī)范了基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的模式?！熬盼濉逼谀?，城鎮(zhèn)職工參加基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和失業(yè)保險的人數(shù)分別達到10448萬人、4332萬人和10408萬人。加強了社會保險基金的管理和征繳力度，提高了三條保障線標(biāo)準(zhǔn)，基本做到了“兩個確保”工作。國有企業(yè)下崗職工95%以上進入了再就業(yè)服務(wù)中心，90%以上的人領(lǐng)到了基本生活費；3000多萬企業(yè)離退休人員基本按時足額領(lǐng)到了基本養(yǎng)老金?；旧蠈崿F(xiàn)了養(yǎng)老金社會化發(fā)放。社會救濟制度進一步完善，《城市居民最低生活保障條例》的出臺，進一步擴大了社會救濟覆蓋面，使這項工作走上規(guī)范化、法制化的管理軌道。全國城市已全部建立了城市居民最低生活保障制度。社會福利事業(yè)進一步發(fā)展，社會化進程逐步推進。全國城鄉(xiāng)社會福利機構(gòu)床位數(shù)達到110.5萬張，城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心達到8101個，社區(qū)服務(wù)設(shè)施20萬個。婦女、未成年人、老年人、殘疾人等弱勢群體的合法權(quán)益得到保護。

(二)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

1、人口數(shù)量過多，仍是可持續(xù)發(fā)展的首要問題

人口問題一直是制約我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的主要因素。預(yù)計“十五”期間將增加5600萬人左右，到21世紀(jì)40年代，人口將達到總量為15億以上的峰值。在今后相當(dāng)長的時期內(nèi)，龐大的人口規(guī)模與資源、環(huán)境不相適應(yīng)的矛盾將日益尖銳。目前的低生育水平還很不穩(wěn)定，各地發(fā)展不平衡，實行計劃生育仍有相當(dāng)?shù)碾y度，造成人口增長過快的主要壓力來自中西部地區(qū)。

2、城鄉(xiāng)就業(yè)矛盾依然突出，結(jié)構(gòu)性失業(yè)更加嚴(yán)峻

“十五”期間，我國新生勞動力供給總量將升至峰值，達到4650萬人，就業(yè)壓力將會明顯增加。隨著我國加入WTO以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)改革步伐的加快，結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題將更加嚴(yán)重。同時農(nóng)業(yè)剩余勞動力已有1.5億人以上，“十五”期間估計每年還要新增加500—600萬人，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余勞動力的任務(wù)十分艱巨。

3、勞動力市場機制尚不完善，勞動力資源不能得到有效的開發(fā)和合理配置

我國勞動力的市場競爭就業(yè)機制尚未完全形成，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間以及部門之間就業(yè)政策不協(xié)調(diào)、不配套而導(dǎo)致的市場分割現(xiàn)象嚴(yán)重。戶籍制度和人口遷移政策限制太多，勞動力市場價格機制不健全，社會保障制度不完善等，阻礙了勞動力的合理流動,影響了勞動力資源的有效開發(fā)利用。

4、社會保障體系不健全，人口老齡化、體制改革和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整對社會保障的壓力迅速增大

2000年，我國已進入人口老齡化社會。這一趨勢將加速發(fā)展，2005年60歲以上的老年人口將達到10.5%，2050年將上升到28%以上。人口老齡化對社會保障,特別是對基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險的壓力在迅速增大?！笆濉逼陂g，結(jié)構(gòu)性失業(yè)、企事業(yè)單位富余人員的消化以及城鎮(zhèn)貧困現(xiàn)象等許多影響社會穩(wěn)定的問題將更加突出，社會保障體系建設(shè)的任務(wù)十分艱巨。

目前我國各類社會保障事業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)，滯后于經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要。一是對社會弱勢群體的保障程度低；二是保障體系建設(shè)相對滯后；三是農(nóng)村基本保障工作薄弱，農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療和貧困人口救濟問題突出。

5、社會保障資金缺口較大，社會保險基金管理不規(guī)范

在社會保險體制轉(zhuǎn)換過程中，單獨依靠征繳的基本養(yǎng)老保險費已難以滿足日益增長的基本養(yǎng)老金支付需求。主要問題是：基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)期收不抵支，社會統(tǒng)籌基金占用個人帳戶基金,直接影響了個人帳戶的積累；社會保險基金的互濟功能沒有充分體現(xiàn)，省級統(tǒng)籌沒有嚴(yán)格實施，社會保險基金沒有資金積累，中央調(diào)劑能力有限；社會保險基金運營手段和保值增值機制尚未建立；基金征繳困難，企業(yè)欠費問題嚴(yán)重等等。

(三)有利條件

在充分認識人口、就業(yè)和社會保障面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的同時，“十五”期間控制人口增長，穩(wěn)定就業(yè)形勢和完善保障體系也存在很多有利條件和良好機遇：

1、我國實行計劃生育20年來，逐步形成了適合我國國情的計劃生育政策，控制人口數(shù)量、提高人口素質(zhì)的基本國策已深入人心。計劃生育的工作機制和有利于實行計劃生育的利益導(dǎo)向機制正在形成，基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)初步建成，全國生育水平開始降到更替水平以下，計劃生育工作已步入良性發(fā)展軌道。這為新時期人口與計劃生育工作的深入開展創(chuàng)造了有利條件。

2、隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立與完善，市場導(dǎo)向的就業(yè)機制正在逐步形成，勞動力市場建設(shè)初具規(guī)模，這為進一步解決就業(yè)問題打下了較好的基礎(chǔ)?！笆濉逼陂g，我國經(jīng)濟的持續(xù)快速增長以及城市化、西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施也為緩解就業(yè)壓力提供了契機。

3、目前，我國社會保障體系已初步建立，有關(guān)法律規(guī)章建設(shè)步伐加快。十五屆五中全會明確提出了建立獨立于用人單位之外的社會保障體系的要求，社會保障制度改革的方向和籌資渠道進一步明確，同時國家經(jīng)濟實力的逐步增強，也為社會保障制度的改革提供了堅實的財力基礎(chǔ)。當(dāng)前是我國人口負擔(dān)系數(shù)較低的時期，尤其在“十五”這一關(guān)鍵時期，為我國大力發(fā)展經(jīng)濟，建立和完善社會保障體系，在老齡化高峰到來之前做好物質(zhì)和制度準(zhǔn)備提供了機遇。

4、社會成員對改革的承受能力和自我保障能力不斷提高。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的初步建立，城鄉(xiāng)居民市場意識和法制觀念已經(jīng)基本形成，收入普遍得到較大幅度的提高，社會成員的抗風(fēng)險能力逐步增強。

5、黨中央、國務(wù)院以及地方各級人民政府對人口、就業(yè)和社會保障工作的高度重視，也為進一步解決人口、就業(yè)和社會保障問題提供了極其重要的保證。

二、指導(dǎo)方針、發(fā)展目標(biāo)和基本原則

(一)指導(dǎo)方針

“十五”期間，我國人口、勞動就業(yè)和社會保障工作必須以鄧小平理論為指導(dǎo)，緊緊圍繞保持國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展和維護社會穩(wěn)定的大局，以人的全面發(fā)展為中心，堅持計劃生育的基本國策，實行更加積極的促進就業(yè)政策，完善社會保障制度體系，切實保護廣大人民群眾的切身利益，促進社會公平，為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造穩(wěn)定的社會環(huán)境。

(二)發(fā)展目標(biāo)

1、有效控制人口規(guī)模，穩(wěn)定低生育水平，提高出生人口素質(zhì)?！笆濉逼谀珖?cè)丝诳刂圃?3.3億以內(nèi)，五年新增人口5600萬人，人口年平均自然增長率不超過9‰。出生人口素質(zhì)明顯提高。

2、努力保持就業(yè)規(guī)模穩(wěn)定增長，進一步改善就業(yè)結(jié)構(gòu)，抑制失業(yè)率上升，基本形成市場導(dǎo)向的就業(yè)機制?！笆濉逼陂g，全國新增城鎮(zhèn)就業(yè)4000萬人，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力4000萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在5%以內(nèi)。到“十五”期末，三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為44∶23∶33，勞動者素質(zhì)得到進一步提高，建立起機制靈活、基本完善的勞動力市場體系。

3、加速推進社會保障體系建設(shè)。加快城鎮(zhèn)社會保障制度建設(shè)，基本建成獨立于用人單位之外、資金來源多元化、保障方式多層次、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會化的有中國特色的社會保障體系。在農(nóng)村，以多種醫(yī)療保障辦法建設(shè)為先導(dǎo)，積極探索與社會主義市場經(jīng)濟體制和經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的基本保障體系。城鎮(zhèn)各類社會勞動者逐步納入社會保障體系?！笆濉逼谀┗攫B(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和失業(yè)保險覆蓋法規(guī)規(guī)定的所有用人單位和勞動者。社區(qū)服務(wù)中心數(shù)達到9600個，社會福利床位數(shù)達到180萬張。

(三)基本原則

1、政府主導(dǎo)，社會參與

人口、就業(yè)和社會保障工作作為政府的最重要的職責(zé)之一，要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，加強各級政府相應(yīng)的調(diào)控管理能力。要堅持依靠廣大人民群眾的積極參與，調(diào)動企業(yè)、個人的積極性，積極發(fā)揮社會團體、中介組織的作用，提高社會成員在政府指導(dǎo)和幫助下，自我管理和互助互濟的能力。

2、改革創(chuàng)新，完善制度

通過體制改革和制度創(chuàng)新，引入市場化、社會化運行機制，健全相關(guān)的社會基本制度，加強法制建設(shè)，規(guī)范政府、企業(yè)和個人的行為，形成統(tǒng)一、完善的社會保障體系和市場導(dǎo)向的就業(yè)機制。

3、適應(yīng)國情，突出重點

堅持生產(chǎn)力為標(biāo)準(zhǔn)，正確處理好長遠利益和近期利益的關(guān)系，處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定之間的關(guān)系。在控制人口、促進就業(yè)、建立社會保障和社會服務(wù)體系時，必須要同國家、各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和實際情況相適應(yīng)，必須考慮國家和企事業(yè)單位的承受能力，集中力量解決人民群眾的基本需求和維護社會穩(wěn)定面臨的重大問題。

三、人口控制的主要任務(wù)和政策措施

(一)主要任務(wù)

繼續(xù)堅持計劃生育的基本國策，穩(wěn)定現(xiàn)行計劃生育政策，把工作重點放在農(nóng)村特別是中西部地區(qū)，加強對流動人口的計劃生育管理。進一步落實“三為主”(以宣傳教育、避孕、經(jīng)常性工作為主)的工作方針，建立依法行政、村民管理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、政策引導(dǎo)、綜合治理的計劃生育管理機制。穩(wěn)定低生育水平，提高出生人口素質(zhì)。大力提倡優(yōu)生優(yōu)育，提高計劃生育和生殖健康服務(wù)的能力和水平，推動不同地區(qū)人口與計劃生育工作的均衡發(fā)展。

(二)政策措施

1、繼續(xù)實行黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。堅持和完善人口與計劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制，各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓、負總責(zé)。要從全局和戰(zhàn)略高度認識和解決人口問題，把人口與計劃生育工作擺到可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)位置，堅持不懈地把人口與計劃生育工作抓緊抓好，確保未來人口與計劃生育目標(biāo)的實現(xiàn)。

2、制定有利于農(nóng)村計劃生育家庭的社會經(jīng)濟政策。各級政府部門要采取小額貸款、項目優(yōu)先、科技扶持、政策優(yōu)惠等措施，幫助計劃生育農(nóng)戶增加經(jīng)濟收入。優(yōu)先保障計劃生育貧困戶的基本生活需求，解決現(xiàn)實困難，提高社會經(jīng)濟地位。研究制定農(nóng)村獨生子女戶和雙女戶父母養(yǎng)老保障的有關(guān)政策，切實落實對計劃生育家庭的各種獎勵優(yōu)惠措施，解除群眾實行計劃生育的后顧之憂。

3、建議制定《人口與計劃生育法》。加快人口與計劃生育國家立法進程，逐步建立健全人口與計劃生育法制體系，把人口與計劃生育工作納入法制軌道。加強法制宣傳，增強干部群眾的法律意識，提高依法行政水平，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督作用，切實維護群眾的合法權(quán)益。

4、加強計劃生育服務(wù)能力建設(shè)。繼續(xù)加強中西部貧困地區(qū)計劃生育技術(shù)服務(wù)設(shè)施和能力建設(shè)，充分利用現(xiàn)有衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)資源，盡量共享現(xiàn)有人員和設(shè)備，鞏固和發(fā)展服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，改善服務(wù)條件。積極培訓(xùn)和充實基層技術(shù)服務(wù)人員，滿足群眾避孕節(jié)育、生殖健康和優(yōu)生優(yōu)育需求。城市要積極發(fā)揮社區(qū)的管理服務(wù)功能。建立以現(xiàn)住地為主的流動人口計劃生育綜合管理機制。

“十五”期間，以預(yù)防農(nóng)村地區(qū)高發(fā)先天性疾病為重點，逐步形成覆蓋重點地區(qū)的出生缺陷干預(yù)網(wǎng)絡(luò)，全面推進優(yōu)生優(yōu)育工作，使我國出生缺陷發(fā)生率在現(xiàn)有水平上明顯下降。

5、加快人口和計劃生育信息化建設(shè)，提高管理和服務(wù)水平。建立全國人口和計劃生育系統(tǒng)信息網(wǎng)，及時準(zhǔn)確地掌握婦女節(jié)育生育狀況，提高計劃生育管理和服務(wù)水平。

四、促進就業(yè)的主要任務(wù)和政策措施

(一)主要任務(wù)

1、努力促進就業(yè)增加，緩解結(jié)構(gòu)性失業(yè)矛盾

繼續(xù)保持經(jīng)濟的快速增長，最大限度地創(chuàng)造新的就業(yè)機會，基本滿足城鄉(xiāng)勞動適齡人口的就業(yè)需求。廣開就業(yè)門路，大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，將第三產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)和非公有制經(jīng)濟作為今后擴大就業(yè)的主要渠道。通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快城市化進程和強化提高勞動力素質(zhì)，改善勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)，提高就業(yè)彈性和就業(yè)容量，有效減輕結(jié)構(gòu)性失業(yè)壓力，促進農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移。

2、進一步發(fā)展完善勞動力市場，促進勞動力合理流動

立足于提高勞動力資源的配置效率，積極促進勞動力流動，建立基本統(tǒng)一、規(guī)范的勞動力市場體系，完善政府對勞動就業(yè)的管理手段和相應(yīng)的法規(guī)，進一步深化改革勞動人事和戶籍管理制度，調(diào)整和協(xié)調(diào)有關(guān)就業(yè)的政策措施，充分發(fā)揮市場對勞動力資源配置的導(dǎo)向作用。

(二)政策措施

1、實行積極的促進就業(yè)政策，千方百計擴大就業(yè)規(guī)模

經(jīng)濟增長要為擴大就業(yè)提供切實保證?！笆濉逼陂g，要繼續(xù)采取有效的宏觀調(diào)控政策，將經(jīng)濟增長速度保持在7%左右，全國新增城鎮(zhèn)就業(yè)4000萬人，以基本滿足新生勞動力的就業(yè)需求，并為擴大就業(yè)拓展更大空間。

依靠發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)提高就業(yè)增長彈性。要采取切實可行的政策措施，積極發(fā)展就業(yè)容量大、社會需求迫切的教育培訓(xùn)、社區(qū)服務(wù)、旅游業(yè)等為重點的第三產(chǎn)業(yè)，努力促進勞動力需求的增長，不斷提高第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占全部從業(yè)人員的比重，充分發(fā)揮第三產(chǎn)業(yè)增加就業(yè)容量的巨大潛力。

確立中小企業(yè)和非公有制經(jīng)濟作為擴大就業(yè)的主渠道地位。采取放寬市場準(zhǔn)入限制、稅率優(yōu)惠、建立投融資渠道等有力措施，積極促進中小企業(yè)和非公有制經(jīng)濟發(fā)展壯大，使之真正成為吸納勞動力就業(yè)的主要載體。要制定和落實優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)增加用工和勞動者創(chuàng)業(yè)，促進下崗失業(yè)人員再就業(yè)。

以實施“走出去”開放戰(zhàn)略帶動就業(yè)增加。努力開拓國際勞務(wù)市場，加強國家之間的勞務(wù)合作關(guān)系，繼續(xù)擴大工程承包、遠洋運輸?shù)葌鹘y(tǒng)勞務(wù)輸出項目。鼓勵具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)向境外轉(zhuǎn)移或投資、舉辦經(jīng)濟實體，帶動勞動力就業(yè)。有組織地開展各類專業(yè)人員的勞務(wù)輸出。

2、實施兩大發(fā)展戰(zhàn)略，促進農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移

通過實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略加快農(nóng)村勞動力的開發(fā)利用。堅持城市發(fā)展多元化的方針，發(fā)揮大城市的聚集和擴散效應(yīng)，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，積極促進農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。同時，改革相關(guān)制度和調(diào)整相關(guān)政策，合理、有序地實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化。

實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略要與就業(yè)目標(biāo)緊密結(jié)合。在制訂開發(fā)規(guī)劃和實施開發(fā)項目時，必須作出對當(dāng)?shù)貏趧恿Φ氖褂冒才庞媱?。進一步擴大以工代賑的規(guī)模，將扶貧和就業(yè)有機地結(jié)合起來。對生產(chǎn)生活條件惡劣和生態(tài)環(huán)境保護地區(qū)，要實行經(jīng)濟補貼和移民并舉措施，為農(nóng)業(yè)剩余勞動力開辟新的就業(yè)途徑。

繼續(xù)發(fā)揮第一產(chǎn)業(yè)作為農(nóng)業(yè)剩余勞動力蓄水池的作用。加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織，加強農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)，引導(dǎo)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)構(gòu)，保護和調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營積極性，擴大農(nóng)村經(jīng)濟吸收農(nóng)業(yè)剩余勞動力就業(yè)的能力。

3、建立統(tǒng)一、規(guī)范的勞動力市場，完善就業(yè)服務(wù)體系

統(tǒng)籌規(guī)劃和調(diào)控全國城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)，取消各種限制勞動力合理流動的政策規(guī)定，促進勞動力在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的有序流動?！笆濉逼陂g，通過改革戶籍制度和社會保障制度創(chuàng)新，在東部有條件的省市或經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，逐步推進城鄉(xiāng)勞動力市場一體化。通過建立和完善統(tǒng)一的社會保障制度，深化勞動就業(yè)制度改革，取消社會從業(yè)人員之間的不同“身份”，消除不合理市場分割現(xiàn)象，盡快統(tǒng)一城市勞動力市場。

建立勞動就業(yè)登記制度，進一步改革勞動工資制度。社會成員就業(yè)必須登記，確定唯一社會保障號碼，建立個人工資帳戶和社會保障帳戶。逐步建立和完善勞動力市場工資指導(dǎo)價位制度。

實現(xiàn)職工勞動報酬和福利的工資化、貨幣化，改進政府對企業(yè)工資管理的調(diào)控手段，促進勞動力市場價格機制的形成。

完善和規(guī)范勞動就業(yè)服務(wù)體系。加強勞動力市場載體建設(shè)，建立覆蓋全國主要城市的勞動力管理與服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)和勞動力供求狀況的信息分析發(fā)布制度。努力改善公共職業(yè)介紹機構(gòu)的服務(wù)，實現(xiàn)職業(yè)介紹機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、現(xiàn)代化，提高服務(wù)機構(gòu)人員的專業(yè)化水平，促進民營職業(yè)介紹機構(gòu)的健康發(fā)展。制定勞動力市場管理和職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)、勞動事務(wù)代理等就業(yè)服務(wù)制度和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范勞動者、企業(yè)和社會中介組織的市場行為。

4、全面提高勞動者素質(zhì)，實行靈活的就業(yè)形式

采取就學(xué)替代就業(yè)措施。大力發(fā)展非義務(wù)教育，進一步擴大高等教育和高中階段教育的招生規(guī)模。全面推行勞動預(yù)備制度和勞動就業(yè)準(zhǔn)入制度，對新生勞動力、下崗失業(yè)青年強化職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)。力爭通過增加大學(xué)、高中招生數(shù)量和就業(yè)前培訓(xùn)，提高文化和技能素質(zhì)，使當(dāng)年大部分勞動適齡青年延遲就業(yè)。

加強在職培訓(xùn)和再就業(yè)培訓(xùn)。推行職業(yè)資格證書制度，強化再就業(yè)培訓(xùn)工作，對下崗失業(yè)人員實行免費培訓(xùn)。重視開展對農(nóng)村勞動力的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，逐步形成完善的農(nóng)村職業(yè)培訓(xùn)體系。

實行靈活的就業(yè)形式。引導(dǎo)勞動者轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，采取非全日制、臨時性、階段性和彈性工作時間等多種靈活的就業(yè)形式，提倡自主就業(yè)。改革和落實帶薪休假制度。

五、深化社會保障體制改革，加快社會保障體系建設(shè)

(一)主要任務(wù)

1、加快社會保障制度改革，健全多層次社會保障體系

政府要加強宏觀調(diào)控和政策引導(dǎo)，發(fā)揮市場和社會各方面在社會保障體系建設(shè)中的積極作用，努力構(gòu)筑覆蓋全社會的多層次社會保障安全網(wǎng)。一是以深化城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療和失業(yè)保險制度改革為重點，在試點的基礎(chǔ)上擴大改革實施范圍，推進各項制度建設(shè)，基本建立統(tǒng)一、規(guī)范、完善的社會保險制度體系。二是完善社會救濟、社會互助、優(yōu)撫安置和社會福利政策，切實維護婦女、未成年人、老年人和殘疾人的合法權(quán)益；加強對社會低收入群體的保障和救助，確保城市居民最低生活保障制度的落實。三是改善政府的宏觀調(diào)控，健全社會保障法律法規(guī)，建立信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，提高管理水平和工作效率，保證社會保障制度改革的順利實施。四是大力加強社區(qū)建設(shè)，鼓勵社會各方面積極參與社區(qū)建設(shè)，實現(xiàn)社會保障管理服務(wù)的社會化，切實減輕企業(yè)的社會負擔(dān)。五是推動農(nóng)村基本保障體系建設(shè)，在健全初級衛(wèi)生保健服務(wù)體系和以家庭養(yǎng)老為主的基礎(chǔ)上，探索市場經(jīng)濟條件下適合農(nóng)村不同地區(qū)的各種保障形式，滿足廣大農(nóng)民的基本保障需求。

2、改進籌資方式和運營機制，保證社會保障基金的平穩(wěn)運行和有效積累

要進一步強化對社會保障基金的調(diào)控和監(jiān)管，基本形成規(guī)范操作、高效運行的社會保障基金收支體系。通過深化改革，統(tǒng)籌安排，開源節(jié)流，采取盤活存量、擴大增量的多種籌資辦法，建立可靠穩(wěn)定的社會保障基金籌資機制。調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增加必要投入，充實保障基金，在確保當(dāng)期支付的基礎(chǔ)上逐步解決基本養(yǎng)老保險個人帳戶積累問題，合理調(diào)整繳費率和替代率水平。改進社會保障基金運營手段，提高運營效率，實現(xiàn)保值增值。加強對各級社會保障基金的監(jiān)管，規(guī)范收、支、管、投各環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約機制，促進社會保障體系穩(wěn)定、健康和有序運行。

(二)政策措施

1、以加強制度建設(shè)為核心，改革完善社會保險體系

完善城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。要在制度規(guī)定范圍內(nèi)的各類用人單位全面建立起統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度。繼續(xù)完善社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險模式，實行統(tǒng)籌基金與個人帳戶基金分帳管理，在保證離退休人員基本養(yǎng)老金支付的基礎(chǔ)上，逐步做實個人帳戶，確?；攫B(yǎng)老保險制度的穩(wěn)步實施。根據(jù)居民生活費用價格指數(shù)和在職職工工資增長情況，規(guī)范基本養(yǎng)老金的調(diào)整機制，準(zhǔn)確核定繳費基數(shù)，合理控制替代率水平。推動基本養(yǎng)老保險在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。

盡快健全城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度。全面推進基本醫(yī)療保險制度改革，基本醫(yī)療保險制度實行社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合。要健全費用分擔(dān)機制，改進支付方式。逐步建立多層次的醫(yī)療保障體系。研究制定職工大額醫(yī)療費用和國家公務(wù)員醫(yī)療補助辦法，妥善解決基本醫(yī)療保險最高支付限額以上的醫(yī)療費用；建立社會醫(yī)療救助制度。同步推進醫(yī)療保險制度、醫(yī)療機構(gòu)和藥品流通體制改革，用比較低廉的費用，提供比較優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)。提高衛(wèi)生資源利用效率和服務(wù)水平。

進一步完善失業(yè)保險制度。全面貫徹落實《失業(yè)保險條例》，依法擴大失業(yè)保險覆蓋范圍。加強失業(yè)人員的職業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)工作，繼續(xù)實行鼓勵失業(yè)人員自謀職業(yè)的政策支持和稅收優(yōu)惠。做好下崗職工基本生活保障與失業(yè)保險的并軌工作，逐步取消再就業(yè)服務(wù)中心，同時作好與其他社會保障制度的銜接工作。

完善機關(guān)事業(yè)單位社會保險制度。對國家機關(guān)公務(wù)員和按公務(wù)員管理的事業(yè)單位人員，要逐步實施基本養(yǎng)老保險制度改革；已改制為企業(yè)的事業(yè)單位按城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度執(zhí)行；由財政部分撥款事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度另行制定。機關(guān)事業(yè)單位要按照國家的統(tǒng)一規(guī)定，參加所在地區(qū)的基本醫(yī)療保險。

穩(wěn)步推進工傷保險和生育保險制度的試點和改革。逐步建立和完善城鎮(zhèn)職工工傷保險制度和生育保險制度，切實保障工傷職工和生育女職工的基本權(quán)益。

2、規(guī)范和強化城市居民最低生活保障制度，積極發(fā)展企業(yè)補充保險和商業(yè)性保險

城市居民最低生活保障制度要覆蓋家庭成員人均收入低于最低生活保障線的所有貧困人群。要按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的費用，合理確定并逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格進行家庭收入調(diào)查，規(guī)范申請、評審和發(fā)放最低生活保障金程序，使經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中的弱勢人群得到最低生活保障。

鼓勵有條件的企業(yè)為職工建立企業(yè)年金和補充醫(yī)療保險，探索建立企業(yè)年金和補充醫(yī)療保險的管理方式以及保值增值機制。對企業(yè)實行企業(yè)年金和補充醫(yī)療保險的給予適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠。商業(yè)保險要增加服務(wù)項目和服務(wù)范圍，提高服務(wù)質(zhì)量，滿足經(jīng)濟狀況較好的單位和人群的高層次保障需求。

3、加快社區(qū)建設(shè)，推動社會保障社會化

要改變傳統(tǒng)的單位福利體制，剝離用人單位承擔(dān)發(fā)放社會保險金和管理社會保障對象的社會性職能。離、退休人員、失業(yè)人員與用人單位脫鉤后，社會保險金由銀行、郵局代發(fā)，人員由社區(qū)統(tǒng)一管理。做好退休人員、失業(yè)人員社會保險關(guān)系的管理、接續(xù)和轉(zhuǎn)移工作。建立真正獨立于用人單位之外的社會化保障體系。

建立新的社區(qū)管理與發(fā)展模式，明確社區(qū)職能定位，合理劃分社區(qū)范圍，加快社區(qū)組織與設(shè)施建設(shè)，改善和提高基層的管理能力和服務(wù)水平，充分發(fā)揮社區(qū)在實現(xiàn)社會保障管理服務(wù)社會化中的作用。健全社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，逐步完善就業(yè)指導(dǎo)、醫(yī)療保健、文化娛樂等設(shè)施。政府要通過政策扶持和引導(dǎo)，調(diào)動、吸引社會力量積極參與社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，采取委托經(jīng)營、購買服務(wù)、合作管理等方式，推進社區(qū)服務(wù)的社會化、產(chǎn)業(yè)化和市場化。為緩解人口老齡化壓力與社會養(yǎng)老能力不足的矛盾，在人口老齡化嚴(yán)重地區(qū)要重點加強養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

4、探索多種保障形式，推進農(nóng)村基本保障體系建設(shè)

進一步健全農(nóng)村初級衛(wèi)生保健體系，以農(nóng)村衛(wèi)生體制改革為動力，積極探索和完善農(nóng)村合作醫(yī)療等醫(yī)療保障辦法，因地制宜地確定農(nóng)村醫(yī)療保障方式，逐步提高醫(yī)療保障水平。為實現(xiàn)人人享有初級衛(wèi)生保健的目標(biāo)，以農(nóng)村貧困地區(qū)為重點，加強農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點扶持西部地區(qū)辦醫(yī)條件嚴(yán)重落后的國家扶貧開發(fā)工作重點縣的縣醫(yī)院和中心鄉(xiāng)衛(wèi)生院建設(shè)。堅持以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，在比較發(fā)達的地區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，以農(nóng)民自愿為原則，鼓勵參加商業(yè)保險，探索多種形式的補充社會保險。要妥善解決城鎮(zhèn)化進程中社會保障政策的適用與銜接問題。對進入城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工，要按照有關(guān)規(guī)定參加相應(yīng)的社會保險。發(fā)展農(nóng)村敬老院，進一步完善“五?！惫B(yǎng)制度。繼續(xù)貫徹扶貧攻堅戰(zhàn)略，加大開發(fā)式扶貧、科技扶貧力度，保障最低收入農(nóng)民的基本生活。

5、擴大社會保障資金來源，提高基金運營能力和積累水平

建立可靠、穩(wěn)定的多渠道籌資機制。一是加大社會保險費征繳力度，保證當(dāng)期保險費收入，結(jié)算方式上必須全額繳撥；二是中央和地方各級財政要調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，提高社會保障支出比重；三是結(jié)合國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整，變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)；四是擴大彩票發(fā)行規(guī)模，按收入比例提取保障基金；五是將現(xiàn)有部分稅種收入專項用于社會保障基金，也可以適時開征專項使用的新稅種或附加稅、發(fā)行長期國債等。通過以上辦法在保證到期支付的同時，確保個人帳戶的有效積累。

提高基金運營效率和投資收益率。通過招標(biāo)委托有資信的專業(yè)性金融機構(gòu)具體經(jīng)營保險基金，隨著資本市場的逐步完善，要適時開拓新的投資領(lǐng)域；提高規(guī)范運營效率，實現(xiàn)保值增值，使基金運行步入良性循環(huán)。

6、健全社會保障宏觀調(diào)控和監(jiān)督體制，保證社會保障制度改革的順利實施

要加強對社會保障制度改革的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織實施。國務(wù)院組成社會保障宏觀協(xié)調(diào)機構(gòu)，根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展?fàn)顩r以及改革目標(biāo)，協(xié)調(diào)各有關(guān)部門研究制定社會保障體系發(fā)展的中長期規(guī)劃、社會保障信息系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、社會保障總量調(diào)控指標(biāo)等政府干預(yù)目標(biāo)以及實施方案，做好政策配套和部門銜接工作，統(tǒng)一解決重大的政策性問題。

加強全國社會保障基金及其理事會對基金的規(guī)范管理，根據(jù)國務(wù)院確定的職責(zé)，在現(xiàn)行政策法規(guī)基礎(chǔ)上制訂管理條例，依據(jù)條例管理資金籌措，監(jiān)督基金運行，向社會公布基金財務(wù)狀況。嚴(yán)格落實基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌，充分發(fā)揮省級統(tǒng)籌對本地區(qū)基本養(yǎng)老保險基金收支運行的調(diào)劑和引導(dǎo)作用。

規(guī)范監(jiān)督制約機制。加強行政監(jiān)督和社會監(jiān)督，明確相關(guān)機構(gòu)的職能定位與合理分工，強化對社會保障政策執(zhí)行情況和各級社會保障基金收、支、管、投的全過程監(jiān)管，嚴(yán)格依法運作，確保公開、透明、安全和高效，使監(jiān)督制約機制規(guī)范化和制度化。

7、加強法制和信息技術(shù)支持，改善社會保障體系建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)境

建議抓緊制定并實施《社會保險法》，規(guī)范社會保險法律關(guān)系和各類法律主體行為，強化社會保險制度的法律地位。通過法律手段，擴大社會保險覆蓋范圍，加大社會保險費征繳與基金監(jiān)管力度，規(guī)制保險基金運營模式，防范可能的政策風(fēng)險和制度風(fēng)險。加強執(zhí)法監(jiān)督，依法制裁拒繳、挪用、侵占社會保險金等違法行為。

加快社會保障管理信息系統(tǒng)建設(shè)。在充分利用現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上，建立覆蓋全國的社會保障信息網(wǎng)絡(luò)，把社會保障對象的基本情況以及各類資金的繳納、記錄、核算、支付、查詢服務(wù)等納入系統(tǒng)管理，保證信息的準(zhǔn)確與完整。信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)要由中央政府制定統(tǒng)一規(guī)劃方案和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，各地政府分步組織實施，實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，提高社會保障工作的現(xiàn)代化管理與服務(wù)水平。

8、發(fā)展其他社會保障事業(yè)

繼續(xù)發(fā)展社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助等社會保障事業(yè)。大力發(fā)展慈善機構(gòu)，鼓勵社會互助和各種形式的志愿活動。建立相應(yīng)的支持機制和優(yōu)惠政策，不斷完善社會保障服務(wù)體系。貫徹落實婦女、兒童發(fā)展綱要，切實保障婦女、未成年人合法權(quán)益。加強殘疾人事業(yè)，幫助殘疾人康復(fù)、就學(xué)和就業(yè)，創(chuàng)造殘疾人平等參與社會生活的條件。