環(huán)境保護(hù)部關(guān)于印發(fā)《規(guī)范環(huán)境行政處罰
自由裁量權(quán)若干意見》的通知

環(huán)發(fā)〔2009〕24號(hào)　　

各省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護(hù)局（廳），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)環(huán)境保護(hù)局，副省級城市環(huán)境保護(hù)局：
　　《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見》已由環(huán)境保護(hù)部部常務(wù)會(huì)議于2009年2月20日審議通過?，F(xiàn)印發(fā)給你們，請遵照執(zhí)行。
　　各級環(huán)保部門要結(jié)合深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)，提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)、以案說法等方式，總結(jié)和交流環(huán)境行政處罰工作的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，不斷提高執(zhí)法人員正確運(yùn)用行政處罰自由裁量權(quán)的水平。
　　各級環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)建立健全環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的監(jiān)督機(jī)制。在環(huán)境行政處罰案卷評查、行政執(zhí)法評議考核、環(huán)境行政復(fù)議和環(huán)境信訪等監(jiān)督工作中，既要審查行政處罰自由裁量權(quán)的合法性，也要審查其合理性。對于行使行政處罰自由裁量權(quán)明顯不當(dāng)、顯失公正或者其他不規(guī)范的情形，要堅(jiān)決依法予以糾正。要以積極的姿態(tài)接受人民法院依照行政訴訟法的規(guī)定對環(huán)境行政處罰的司法監(jiān)督，自覺接受人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。
　　各地在執(zhí)行本意見過程中，如遇重大問題，應(yīng)及時(shí)報(bào)告。

環(huán)境保護(hù)部　　　　　　　　　　
二○○九年三月十一日　　　

規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見

　　環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)，是指環(huán)保部門在查處環(huán)境違法行為時(shí)，依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，酌情決定對違法行為人是否處罰、處罰種類和處罰幅度的權(quán)限。
　　正確行使環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)，是嚴(yán)格執(zhí)法、科學(xué)執(zhí)法、推進(jìn)依法行政的基本要求。近年來，各級環(huán)保部門在查處環(huán)境違法行為過程中，依法行使自由裁量權(quán)，對于準(zhǔn)確適用環(huán)保法規(guī)，提高環(huán)境監(jiān)管水平，打擊惡意環(huán)境違法行為，防治環(huán)境污染和保障人體健康發(fā)揮了重要作用。但是，在行政處罰工作中，一些地方還不同程度地存在著不當(dāng)行使自由裁量權(quán)的問題，個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)了濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象，甚至由此滋生執(zhí)法腐敗，在社會(huì)上造成不良影響，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以糾正。
　　為進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)，提高環(huán)保系統(tǒng)依法行政的能力和水平，有效預(yù)防執(zhí)法腐敗，現(xiàn)提出如下意見。
　　一、準(zhǔn)確適用法規(guī)條款
　　1.高位法優(yōu)先適用規(guī)則
　　環(huán)保法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章；環(huán)保行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章；環(huán)保地方性法規(guī)的效力高于本級和下級政府規(guī)章；省級政府制定的環(huán)保規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市政府制定的規(guī)章。
　　2.特別法優(yōu)先適用規(guī)則
　　同一機(jī)關(guān)制定的環(huán)保法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定。
　　3.新法優(yōu)先適用規(guī)則
　　同一機(jī)關(guān)制定的環(huán)保法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。
　　4.地方法規(guī)優(yōu)先適用情形
　　環(huán)保地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章依據(jù)環(huán)保法律或者行政法規(guī)的授權(quán)，并根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作出的具體規(guī)定，與環(huán)保部門規(guī)章對同一事項(xiàng)規(guī)定不一致的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用環(huán)保地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章。
　　5.部門規(guī)章優(yōu)先適用情形
　　環(huán)保部門規(guī)章依據(jù)法律、行政法規(guī)的授權(quán)作出的實(shí)施性規(guī)定，或者環(huán)保部門規(guī)章對于尚未制定法律、行政法規(guī)而國務(wù)院授權(quán)的環(huán)保事項(xiàng)作出的具體規(guī)定，與環(huán)保地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章對同一事項(xiàng)規(guī)定不一致的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用環(huán)保部門規(guī)章。
　　6.部門規(guī)章沖突情形下的適用規(guī)則
　　環(huán)保部門規(guī)章與國務(wù)院其他部門制定的規(guī)章之間，對同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用根據(jù)專屬職權(quán)制定的規(guī)章；兩個(gè)以上部門聯(lián)合制定的規(guī)章，優(yōu)先于一個(gè)部門單獨(dú)制定的規(guī)章；不能確定如何適用的，應(yīng)當(dāng)按程序報(bào)請國務(wù)院裁決。
　　二、嚴(yán)格遵守處罰原則
　　環(huán)保部門在環(huán)境執(zhí)法過程中，對具體環(huán)境違法行為決定是否給予行政處罰、確定處罰種類、裁定處罰幅度時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守以下原則：
　　7.過罰相當(dāng)
　　環(huán)保部門行使環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)遵循公正原則，必須以事實(shí)為依據(jù)，與環(huán)境違法行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。
　　8.嚴(yán)格程序
　　環(huán)保部門實(shí)施環(huán)境行政處罰，應(yīng)當(dāng)遵循調(diào)查、取證、告知等法定程序，充分保障當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)和救濟(jì)權(quán)。對符合法定聽證條件的環(huán)境違法案件，應(yīng)當(dāng)依法組織聽證，充分聽取當(dāng)事人意見，并集體討論決定。
　　9.重在糾正
　　處罰不是目的，要特別注重及時(shí)制止和糾正環(huán)境違法行為。環(huán)保部門實(shí)施環(huán)境行政處罰，必須首先責(zé)令違法行為人立即改正或者限期改正。責(zé)令限期改正的，應(yīng)當(dāng)明確提出要求改正違法行為的具體內(nèi)容和合理期限。對責(zé)令限期改正、限期治理、限產(chǎn)限排、停產(chǎn)整治、停產(chǎn)整頓、停業(yè)關(guān)閉的，要切實(shí)加強(qiáng)后督察，確保各項(xiàng)整改措施執(zhí)行到位。
　　10.綜合考慮
　　環(huán)保部門在行使行政處罰自由裁量權(quán)時(shí)，既不得考慮不相關(guān)因素，也不得排除相關(guān)因素，要綜合、全面地考慮以下情節(jié)：
　?。?）環(huán)境違法行為的具體方法或者手段；
　?。?）環(huán)境違法行為危害的具體對象；
　　（3）環(huán)境違法行為造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度以及社會(huì)影響；
　?。?）改正環(huán)境違法行為的態(tài)度和所采取的改正措施及其效果；
　?。?）環(huán)境違法行為人是初犯還是再犯；
　?。?）環(huán)境違法行為人的主觀過錯(cuò)程度。
　　11.量罰一致
　　環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)針對常見環(huán)境違法行為，確定一批自由裁量權(quán)尺度把握適當(dāng)?shù)牡湫桶咐鳛樾姓幜P案件的參照標(biāo)準(zhǔn)，使同一地區(qū)、情節(jié)相當(dāng)?shù)耐惏讣姓幜P的種類和幅度基本一致。
　　12.罰教結(jié)合
　　環(huán)保部門實(shí)施環(huán)境行政處罰，糾正環(huán)境違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺遵守環(huán)保法律法規(guī)。
　　三、合理把握裁量尺度
　　13.從重處罰
　?。?）主觀惡意的，從重處罰
　　惡意環(huán)境違法行為，常見的有：“私設(shè)暗管”偷排的，用稀釋手段“達(dá)標(biāo)”排放的，非法排放有毒物質(zhì)的，建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”、“批小建大”、“未批即建成投產(chǎn)”以及“以大化小”騙取審批的，拒絕、阻撓現(xiàn)場檢查的，為規(guī)避監(jiān)管私自改變自動(dòng)監(jiān)測設(shè)備的采樣方式、采樣點(diǎn)的，涂改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的，拒報(bào)、謊報(bào)排污申報(bào)登記事項(xiàng)的。
　?。?）后果嚴(yán)重的，從重處罰
　　環(huán)境違法行為造成飲用水中斷的，嚴(yán)重危害人體健康的，群眾反映強(qiáng)烈以及造成其他嚴(yán)重后果的，從重處罰。
　　（3）區(qū)域敏感的，從重處罰
　　環(huán)境違法行為對生活飲用水水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、居住功能區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)造成重大不利影響的，從重處罰。
　　（4）屢罰屢犯的，從重處罰
　　環(huán)境違法行為人被處罰后12個(gè)月內(nèi)再次實(shí)施環(huán)境違法行為的，從重處罰。
　　14.從輕處罰
　　主動(dòng)改正或者及時(shí)中止環(huán)境違法行為的，主動(dòng)消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的，積極配合環(huán)保部門查處環(huán)境違法行為的，環(huán)境違法行為所致環(huán)境污染輕微、生態(tài)破壞程度較小或者尚未產(chǎn)生危害后果的，一般性超標(biāo)或者超總量排污的，從輕處罰。
　　15.單位個(gè)人“雙罰”制
　　企業(yè)事業(yè)單位實(shí)施環(huán)境違法行為的，除對該單位依法處罰外，環(huán)保部門還應(yīng)當(dāng)對直接責(zé)任人員，依法給予罰款等行政處罰；對其中由國家機(jī)關(guān)任命的人員，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)移送任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予處分。
　　如《水污染防治法》第83條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位造成水污染事故的，由環(huán)保部門對該單位處以罰款；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可以處上一年度從本單位取得的收入50%以下的罰款。
　　16.按日計(jì)罰
　　環(huán)境違法行為處于繼續(xù)狀態(tài)的，環(huán)保部門可以根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，嚴(yán)格按照違法行為持續(xù)的時(shí)間或者拒不改正違法行為的時(shí)間，按日累加計(jì)算罰款額度。
　　如《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》第111條規(guī)定，違法排污拒不改正的，環(huán)保部門可以按照規(guī)定的罰款額度，按日累加處罰。
　　17.從一重處罰
　　同一環(huán)境違法行為，同時(shí)違反具有包容關(guān)系的多個(gè)法條的，應(yīng)當(dāng)從一重處罰。
　　如在人口集中地區(qū)焚燒醫(yī)療廢物的行為，既違反《大氣污染防治法》第41條“禁止在人口集中區(qū)焚燒產(chǎn)生有毒有害煙塵和惡臭氣體的物質(zhì)”的規(guī)定，同時(shí)又違反《固體廢物污染環(huán)境防治法》第17條“處置固體廢物的單位，必須采取防治污染環(huán)境的措施”的規(guī)定。由于“焚燒”醫(yī)療垃圾屬于“處置”危險(xiǎn)廢物的具體方式之一，因此，違反《大氣污染防治法》第41條禁止在人口集中區(qū)焚燒醫(yī)療廢物的行為，必然同時(shí)違反《固體廢物污染環(huán)境防治法》第17條必須依法處置危險(xiǎn)廢物的規(guī)定。這兩個(gè)相關(guān)法條之間存在包容關(guān)系。對于此類違法行為觸犯的多個(gè)相關(guān)法條，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)選擇其中處罰較重的一個(gè)法條，定性并量罰。
　　18.多個(gè)行為分別處罰
　　一個(gè)單位的多個(gè)環(huán)境違法行為，雖然彼此存在一定聯(lián)系，但各自構(gòu)成獨(dú)立違法行為的，應(yīng)當(dāng)對每個(gè)違法行為同時(shí)、分別依法給予相應(yīng)處罰。
　　如一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目同時(shí)違反環(huán)評和“三同時(shí)”規(guī)定，屬于兩個(gè)雖有聯(lián)系但完全獨(dú)立的違法行為，應(yīng)當(dāng)對建設(shè)單位同時(shí)、分別、相應(yīng)予以處罰。即應(yīng)對其違反“三同時(shí)”的行為，依據(jù)相關(guān)單項(xiàng)環(huán)保法律“責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用”并依法處以罰款，還應(yīng)同時(shí)依據(jù)《環(huán)境影響評價(jià)法》第31條“責(zé)令限期補(bǔ)辦手續(xù)”。需要說明的是，“限期補(bǔ)辦手續(xù)”是指建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在限期內(nèi)提交環(huán)評文件；環(huán)保部門則應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境功能區(qū)劃和總量控制指標(biāo)等因素，作出是否批準(zhǔn)的決定，不應(yīng)受建設(shè)項(xiàng)目是否建成等因素的影響。
　　四、綜合運(yùn)用懲戒手段
　　19.環(huán)境行政處罰與經(jīng)濟(jì)政策約束相結(jié)合
　　對嚴(yán)重污染環(huán)境的違法企業(yè)，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定，及時(shí)通報(bào)中國人民銀行和銀行業(yè)、證券業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及商業(yè)銀行，為信貸機(jī)構(gòu)實(shí)施限貸、停貸措施和證監(jiān)機(jī)構(gòu)不予核準(zhǔn)上市和再融資提供信息支持。
　　20.環(huán)境行政處罰與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合
　　環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)通過政府網(wǎng)站等方式，公布環(huán)境行政處罰的權(quán)限、種類、依據(jù)，并公開社會(huì)責(zé)任意識(shí)淡薄、環(huán)境公德缺失、環(huán)保守法記錄不良、環(huán)境守法表現(xiàn)惡劣并受到處罰的企業(yè)名稱和相關(guān)《處罰決定書》，充分發(fā)揮公眾和社會(huì)輿論的監(jiān)督作用。
　　對嚴(yán)重違反環(huán)保法律法規(guī)的企業(yè)，環(huán)保部門還可報(bào)告有關(guān)黨委（組織、宣傳部門）、人大、政府、政協(xié)等機(jī)關(guān)，通報(bào)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群眾團(tuán)體以及有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)等，撤銷違法企業(yè)及其責(zé)任人的有關(guān)榮譽(yù)稱號(hào)。
　　21.環(huán)境行政處罰與部門聯(lián)動(dòng)相結(jié)合
　　對未依法辦理環(huán)評審批、未通過“三同時(shí)”驗(yàn)收，擅自從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)等違法行為，環(huán)保部門依法查處后，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院《無照經(jīng)營查處取締辦法》的規(guī)定，移送工商部門依法查處；對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理法律法規(guī)的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)移送規(guī)劃、土地管理部門依法限期拆除、恢復(fù)土地原狀。
　　22.環(huán)境行政處罰與治安管理處罰相結(jié)合
　　環(huán)保部門在查處環(huán)境違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)有阻礙環(huán)保部門監(jiān)督檢查、違法排放或者傾倒危險(xiǎn)物質(zhì)等行為，涉嫌構(gòu)成違反治安管理行為的，應(yīng)當(dāng)移送公安機(jī)關(guān)依照《治安管理處罰法》予以治安管理處罰。
　　如對向環(huán)境“排放、傾倒”毒害性、放射性物質(zhì)或者傳染病病原體等危險(xiǎn)物質(zhì)，涉嫌違反《治安管理處罰法》第30條，構(gòu)成非法“處置”危險(xiǎn)物質(zhì)行為的，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)全國人大常委會(huì)法工委《對違法排污行為適用行政拘留處罰問題的意見》（法工委復(fù)〔2008〕5號(hào)）以及環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)全國人大法工委〈對違法排污行為適用行政拘留處罰問題的意見〉的通知》（環(huán)發(fā)〔2008〕62號(hào)）的規(guī)定，及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)予以拘留。
　　23.環(huán)境行政處罰與刑事案件移送相結(jié)合
　　環(huán)保部門在查處環(huán)境違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法行為人涉嫌重大環(huán)境污染事故等犯罪，依法應(yīng)予追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)依照《刑事訴訟法》、《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和《關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》（原環(huán)?？偩?、公安部、最高人民檢察院，環(huán)發(fā)〔2007〕78號(hào)），移送公安機(jī)關(guān)。
　　24.環(huán)境行政處罰與支持民事訴訟相結(jié)合
　　對環(huán)境污染引起的損害賠償糾紛，當(dāng)事人委托環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)提供監(jiān)測數(shù)據(jù)的，環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)接受委托。當(dāng)事人要求提供環(huán)境行政處罰、行政復(fù)議、行政訴訟和實(shí)施行政強(qiáng)制措施等執(zhí)法情況的，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)依法提供相關(guān)環(huán)境信息。環(huán)境污染損害賠償糾紛受害人向人民法院提起訴訟的，環(huán)保部門可以依法支持。環(huán)保部門可以根據(jù)環(huán)境污染損害賠償糾紛當(dāng)事人的請求，開展調(diào)解處理。